1. Ausgangslage

Bei der Besetzung von Vertretungen und Delegationen der Einwohnergemeinde Olten (EGO) jeweils zu Beginn einer Amtsperiode hat sich der Stadtrat schon verschiedentlich über generelle Richtlinien unterhalten und teilweise auch schon Einzelbeschlüsse in konkreten Fällen gefasst. Im November 2014 hat dann das Parlament mit 37:5 Stimmen ein Postulat überwiesen, gemäss dem der Stadtrat aufzeigen soll, wie die Einsitznahme in Führungsorganen (Verwaltungsräte, Stiftungsräte und ähnliche Gremien) von gemeindeeigenen oder gemeindenahen Organisationen im Sinne einer vorbildlichen Public Corporate Governance besser als heute geregelt werden kann. Nach Auffassung der Postulanten sollte personell klarer getrennt werden zwischen der Verantwortung als Eigentümer und Auftraggeber auf der einen Seite und der Verantwortung als Unternehmungsführer auf der andern Seite.


2. Erwägungen

2.1 Begriffserklärung

Corporate Governance ist die Gesamtheit der auf das Eignerinteresse ausgerichteten Grundsätze, die – unter Wahrung von Entscheidfähigkeit und Effizienz – auf der obersten Unternehmensebene Transparenz und ein ausgewogenes Verhältnis von Führung und Kontrolle anstreben.

Public Corporate Governance ist für jene Fälle der Public Governance relevant, in denen sich der Staat für eine Leistungserfüllung durch verselbständigte Organisationen im Eigentum des Staats („öffentliche Unternehmen“) entscheidet. Dabei wird der Versuch unternommen, die Gültigkeit verschiedener Ansätze des (privaten) Corporate Governance auf öffentliche Unternehmen auszuweiten, ohne die Besonderheiten der öffentlichen Unternehmen zu vernachlässigen.

Öffentliche Unternehmen sind Unternehmen, welche in mehrheitlichem Besitz der öffentlichen Hand sind. Diese Unternehmen erfüllen öffentliche Aufgaben oder Aufgaben im öffentlichen Interesse.

Beim Eigner handelt es sich um den Besitzer von Anteilen (vollständig oder teilweise) eines Unternehmens; die strategische Führungsebene zeichnet verantwortlich für die Festlegung der Unternehmensstrategie, welche die operative Führung umsetzt.

Unter dem Begriff des Gewährleisters wird die Rolle derjenigen Behörde subsumiert, welche die Verantwortung für effiziente und effektive Leistungserbringung öffentlicher Aufgaben trägt.


2.2 Einführung

Gemäss der oben vorgenommenen Umschreibung beinhaltet der Begriff des Public Corporate Governance sämtliche Grundsätze bezüglich Organisation und Steuerung von und in ausgelagerten Verwaltungsträgern zwecks wirksamer und effizienter Leistungserbringung im demokratischen Rechtsstaat. Hauptziel dabei ist die Balance zwischen politischer Steuerung und unternehmerischer Autonomie zu finden, damit Fehlentwicklungen in Form von operativer Übersteuerung und politisch-strategischer Untersteuerung öffentlicher Unternehmen durch politische Akteure vermieden werden. Beim Public Corporate Governance geht es somit um mehr als nur die (richtige) Wahl in die strategischen Führungsgremien. Gemäss Andreas Lienhard konstituiert sich eine gute Public Corporate Governance aus folgenden acht Kernelementen:

1. Angepasste Organisationsformen

Dieses Kernelement beinhaltet die Wahl der Organisations- bzw. der Rechtsform, in welche die ausgelagerte öffentliche Aufgabe gekleidet werden soll, wenn der Entscheid der Auslagerung gefällt wurde. Je näher ein Unternehmen am Wettbewerb teilnimmt, desto eher kann die Form der privatrechtlichen Aktiengesellschaft gewählt werden. Besteht hingegen keine tatsächliche Marktnähe, sind eher öffentlich-rechtliche Unternehmensformen, wie bspw. die öffentlich-rechtliche Anstalt, zu wählen.

2. Hinreichende Autonomie

Eine Aufgabenauslagerung bedingt in der Regel die Übertragung von Autonomie in unternehmerischer, organisatorischer, finanzieller und personeller Hinsicht. Der Umfang der Autonomie hat sich dabei am Zweck der Auslagerung zu richten. Konsequenz der Autonomie bildet die Reduktion der Einflussmöglichkeit der politischen Behörde.

3. Aufeinander abgestimmte Steuerungskreisläufe

Obwohl eine öffentliche Unternehmung nicht mehr Element der Zentralverwaltung ist, wird sie oft durch die Politik (mit)gesteuert, da das Unternehmen letztlich eine in der Verantwortung der öffentlichen Hand liegende öffentliche Aufgabe wahrnimmt. Um die Autonomie und somit den Zweck der Auslagerung nicht zu gefährden, muss die Ebene und dadurch auch die Intensität der Steuerung von Anfang an klar definiert sein:

a) Die politische Steuerung erfolgt durch die Legislative. Sie definiert die politischen Zielsetzungen und überprüft deren Einhaltung (sog. politisches Controlling in der Regel über Gesetze).

b) Aufgabe der Exekutive ist es, die politischen Zielsetzungen in strategische Vorgaben für die öffentliche Unternehmung zu transferieren und zu prüfen, ob diese eingehalten werden (sog. Beteiligungscontrolling).

c) Das Unternehmen selbst ist schliesslich verantwortlich, die strategischen Vorgaben in unternehmerisch-strategische Ziele umzuformulieren und deren Einhaltung zu überwachen (sog. Managementcontrolling).


Die Exekutive übernimmt im sogenannten Beteiligungscontrolling gegenüber der Unternehmung die Rolle des Gewährleisters, der dafür Sorge tragen muss, dass die öffentliche Aufgabe effizient und effektiv erbracht wird. Gleichzeitig übernimmt die Exekutive auch die Rolle des Eigners, dessen Interessen vornehmlich der wirtschaftliche Erfolg sowie der nachhaltige Bestand des Unternehmens i.S. des Vermögenserhalts darstellen. Diese beiden Interessenslagen können sich widersprechen und es ist Aufgabe der Exekutive, dieses Spannungsverhältnis transparent darzulegen und mittels Interessensabwägung einen Ausgleich zu finden.

Der Legislative kommen in diesem System keine direkten Einflussmöglichkeiten zu. Ihre Aufgabe beschränkt sich auf die Kontrolle, ob die Steuerung und Kontrolle durch die Exekutive richtig funktioniert. Damit korreliert dieses System mit dem Gewaltentrennungssystem, welches der Legislative die Gesetzgebung und die Oberaufsicht über die Verwaltung zuweist.

4. Adäquate Steuerungsinstrumente

Dieses Kernelement wird von der Lehre als Wichtigstes bezeichnet und handelt von der Aussensteuerung der öffentlichen Unternehmung durch das Trägergemeinwesen, differenziert nach den verschiedenen Ebenen, Legislative und Exekutive:

a) Auf Legislativebene erfolgt die Steuerung über Gesetze im formellen Sinn (Gründungsakte, Statuten etc. im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen), welche in erster Linie die strukturellen Elemente der Unternehmung definieren und im Sinne eines gesetzlichen Leistungsauftrags die Leistungs- und Wirkungsziele vorgeben.

b) Auf der Ebene der Exekutive, welche in der Rolle des Gewährleisters und des Eigners auftritt, empfiehlt sich die Steuerung über eine Eigentümerstrategie, welche die strategischen Leitplanken für das Unternehmen vorgibt, sowie dessen Entwicklung in groben Zügen definiert. Daneben kann mittels eines Leistungsauftrages die Aufgabenübertragung sowie den erwarteten Output geregelt werden.

In der Eigentümerstrategie wird vorab grundsätzlich geklärt, welche Ziele das Gemeinwesen mit der Beteiligung verfolgt. Eine Eigentümerstrategie macht aber nur dann Sinn, wenn sie gelebt wird. Das bedeutet, dass sich die Vertreter der öffentlichen Hand im strategischen Gremium der Strategie unterwerfen und sich daran halten. Nur so kann eine effektive Aussensteuerung erfolgen, welche die Wahrung der Interessen des Gemeinwesens sichert. Bei Interessenskollisionen zwischen Eigner-/Unternehmerinteressen und Gewährleisterinteressen wird eine fundierte Interessenabwägung, unter Berücksichtigung aller Faktoren, in der Regel den Interessen des Unternehmens Vorrang gegeben, weil ansonsten ihr Bestehen und somit die Erfüllung des öffentlichen Auftrages gefährdet würde.

Die detaillierte Aufgabenübertragung erfolgt meistens durch konsensual ausges-taltete Leistungsaufträge bzw. Leistungsvereinbarungen, deren Erfüllung in ge-eigneter Form regelmässig überprüft wird.

Zu einem adäquaten Steuerungsinstrument zählt zudem ein entsprechendes Risikomanagement und Frühwarnsystem, welches die Risiken aufzeigt und bei Gefahr des Risikoeintritts entsprechend davor warnt.

5. Transparentes Berichtswesen

Sämtliche Vorgaben auf allen Stufen entfalten bekanntlich dann ihre grösste Wirksamkeit, wenn deren Erreichung regelmässig überprüft wird. Beim Berichtswesen ist es wichtig, dass es stufengerecht erfolgt:

Während unternehmensintern eine detaillierte Berichterstattung gefordert wird, soll zuhanden der Aufsichts- und Oberaufsichtsbehörde eine verdichtete Darstellung erfolgen. Das Reporting enthält sodann Auskünfte über den Umsetzungsgrad der politischen und strategischen Vorgaben sowie der Leistungs-und Wirkungsvorgaben anhand betriebswirtschaftlicher Indikatoren und standardisierter Angaben zur Rechnungslegung.

6. Angemessene Aufsicht- und Oberaufsicht

Die Intensität der Aufsicht und der Oberaufsicht von öffentlichen Unternehmen ist aufgrund des zugestandenen Autonomiebereichs beschränkt. Die Exekutive übt ihre Steuerungsfunktion primär durch Wahl des strategischen Führungsgremiums aus, welche nach fachlichen, von der Politik unabhängigen Kriterien erfolgt (vgl. Richtlinien). Durch Genehmigung der Geschäfts- und Organisationsreglemente, welche auch Steuerungs- und Aufsichtsbefugnisse der Exekutive enthalten können, wird die Einflussnahme bis zu einem gewissen Grade erweitert.
Die Oberaufsicht der Legislative beschränkt sich in diesem System auf die Kontrolle der Exekutive, indem sie prüft, ob diese ihre Steuerungs- und Aufsichtsfunktion korrekt wahrnimmt. Direkte Informationsrechte gegenüber dem Unternehmen sollten nur im Notfall zulässig sein und wenn, dann nur über einen Kommissionsbeschluss ausgeübt werden können.

7. Geeignete Strukturen des Trägergemeinwesens

Aufgrund der Rollenvielfalt der Exekutive sind die unterschiedlichen Rollen unterschiedlichen Abteilungen zuzuordnen, welche das notwendige Know how besitzen. So ist in der Regel die Finanzabteilung am besten befähigt, die Rolle des Eigners wahrzunehmen während die Rolle des Gewährleisters durch die entsprechende Fachabteilung besetzt wird. Das Zusammenspiel von mehreren Abteilungen gewährleistet die Offenlegung allfälliger Interessenskollisionen am besten. Damit wird die Exekutive gezwungen sich frühzeitig damit auseinander zu setzen.

8. Geeignete Führungsstrukturen des öffentlichen Unternehmens

Bei diesem Element wird eine Forderung der Corporate Governance direkt übernommen, nämlich die Forderung nach der personellen Trennung der Aufsicht- und Führungsfunktion im Unternehmen. Das strategische Leitungsorgan und die operative Geschäftsleitung sind innerhalb des öffentlichen Unternehmens streng zu trennen.


2.3 Übertragung der Kernelemente auf die Stadt Olten

Bei den Beteiligungen der EGO handelt es sich um öffentliche Unternehmen mit den entsprechenden Rahmenbedingungen: Die Exekutive befindet sich in der Rolle des Eigners und des Gewährleisters, mit sich teilweise widersprechenden Interessenslagen. Zudem erfolgt die Steuerung des öffentlichen Unternehmens nicht ausschliesslich durch den Markt, sondern wird durch vielfältige politische Interessen verschiedener Akteure beeinflusst.

Mit Public Corporate Governance verfolgt die EGO das Ziel, das Spannungsverhältnis der unterschiedlichen Interessenslagen mit Hilfe ausgewählter Grundsätze (Kernelemente) transparent zu machen, um einen Prozess auszulösen, der ausgewogene Entscheide im Einzelfall herbei zu führen vermag. Dieser Prozess bedarf der Richtlinien, die auf zwei verschiedenen Ebenen anzusiedeln sind:

1. Übergeordnete Ebene, welche das Spannungsverhältnis zwischen Eigentümer und Gewährleister betrifft.

2. Die personelle Ebene betrifft das Spannungsverhältnis einer Person mit unterschiedlichen Rollen: Rollen von Exekutivmitglied der öffentlichen Hand und gleichzeitig strategisches Führungsmitglied der Unternehmung.


2.3.1 Übergeordnete Ebene

Bei diesem Spannungsverhältnis geht es vorwiegend darum, die gegensätzlichen Interessen (Eigner- und Gewährleisterinteressen) transparent darzulegen, damit diese bei der Ausübung der Steuerungs- und Aufsichtsfunktion des Stadtrates einander gegenüber gestellt und abgewogen werden können und somit zu einem ausgewogenen Resultat führen. Wie oben unter 2.2 beschrieben, erfolgt die strategische Steuerung der Exekutive über eine Ei-gentümerstrategie. Diese enthält für jede namhafte Beteiligung mittelfristige Ziele aus Sicht der Eigentümerschaft und aus Sicht des Gewährleisters, welche bei der Interessensabwägung als Richtlinie dienen.

Für den Gewährleister betreffen diese Ziele vornehmlich:
- die Leistung an sich
- die Wirkung, welche die Leistung beim Empfänger auslöst
- die Entwicklungsschwerpunkte bei der Leistungserbringung bzw.
Aufgabenerfüllung
- die Finanzierung der Leistung (Staatsbeiträge, Gebühren, Drittmittel
etc.)
- Risiken bei der Leistungs- bzw. Aufgabenerfüllung

Für die Definition der mittelfristigen Ziele aus der Sicht des Eigentümers sind insbesondere folgende Kriterien massgebend:
- Führung allgemein, insbesondere Anforderungsprofil, Wahl und
Vergütung der Führungsorgane sowie die Organisation der Unternehmung
- Finanzen, insbesondere finanzielle Substanz, Kapitalisierung, Ertragserwartung, Gewinnausschüttung, Berichterstattung und Revision
- Umfang und Art der Geschäftsfelder
- Investitionen sowie Desinvestitionen, Akquisitionen, Unterbeteiligungen, Partnerschaften
- Risikomanagement, IKS
- Personalpolitik
- Transparenz
- Auskunftsrecht des Eigentümers, bzw. Informationspflicht der
Unternehmung


Die Definition dieser Ziele sollte vornehmlich von den dafür geeigneten Fachabteilungen (Direktionen) zu Handen der Exekutive vorbereitet werden, welche diese dann verabschiedet.

Die Einhaltung der in der Eigentümerstrategie formulierten Ziele ist jährlich im Rahmen des Geschäftsberichtes zu dokumentieren.

Wenn die Stadt bei einem öffentlichen Unternehmen Leistungen gegen Entgelt bezieht, dann kann die Steuerung mittels einer Leistungsvereinbarung erfolgen, welche nebst den Leistungszielen wenn immer möglich auch Wirkungsziele enthält, die regelmässig, mindestens aber jährlich auf ihren Umsetzungsgrad überprüft werden.


2.3.2 Personelle Ebene

Diese Ebene ist geprägt von dem Interessenskonflikt, der bei der Vertretung entstehen kann, wenn sie Gewährleistungsinteressen und Eignerinteressen gleichzeitig wahrzunehmen hat. Des Weiteren entsteht eine Konfliktsituation, wenn ein Exekutivmitglied als Aufsichtsorgan sich selbst bei der Aufgabenerfüllung im strategischen Führungsorgan überprüfen soll. Aus diesem Grund wird teilweise gefordert, dass weder Mitglieder der Exekutive, Legislative oder der Verwaltung Einsitz in die strategische Führungsebene eines öffentlichen Unternehmens nehmen sollten.

Die Ansichten betreffend Einsitznahme von Eignervertretungen in der strategische Führungsebene von öffentlichen Unternehmen sind aber unterschiedlich: Für die einen steht in der Praxis die direkte Einsitznahme im Vordergrund, die eine unmittelbarere Einflussnahme als via Eignerstrategie und Leistungsvereinbarung ermöglicht – wie in der Privatwirtschaft auch Hauptaktionäre ihre Interessen im Verwaltungsrat direkt oder über Vertreter wahrnehmen. So hat eine Studie der Universität St. Gallen zum Stand der Umsetzung von Public Corporate Governance in schweizerischen Städten aufgezeigt, dass 62,5% der befragten Stadtpräsidenten der Ansicht sind, Mitglieder der Exekutive sollten generell Einsitz nehmen in der strategischen Führungsebene von öffentliche Unternehmen, 25% der Befragten machen es vom jeweiligen Unternehmen abhängig und nur 12,5% sind strikt dagegen. Ein Teil der Lehre vertritt hingegen die Meinung, die Einsitznahme der Exekutive sei nicht notwendig, sofern die nötigen Instrumente wie Eignerstrategie und Leistungsvereinbarung in Verbindung mit Aufsicht und Controlling vorhanden und auch etabliert seien.

Nach Ansicht des Stadtrates ist die EGO in der Vergangenheit mit der direkten Einsitznahme von Exekutivmitgliedern gut gefahren. Parallel zur Möglichkeit der direkten Einsitz- und somit Einflussnahme im strategischen Führungsgremium soll der Rollendefinition künftig mehr Gewicht beigemessen werden, damit die Steuerungs- und Aufsichtsfunktion des Gesamtstadtrates wirksam wahrgenommen werden kann. Dafür sollen die bestehenden Eigentü-merstrategien auf die Einhaltung der in den oben aufgeführten Kernelementen enthaltenen Grundsätze überprüft und bei Bedarf konkretisiert und mit einem griffigen Berichtswesen ergänzt werden. Entsprechende Eigentümerstrategien inklusive Berichtswesen sind sodann bei allen Beteiligungen zu definieren. Die vom Stadtrat gewählten Vertreter in den strategischen Führungsgremien sind auf die Einhaltung der Eigentümerstrategie zu verpflichten.

Mit dieser Massnahme wird nicht nur die Steuerung effektiver, sondern auch der Informationsfluss, weil der Vertreter als Exekutivmitglied an den Stadtratssitzungen regelmässig über sämtliche wichtigen Vorgänge berichten kann (und muss).

Grundlage für die nun durch den Stadtrat festgelegten Richtlinien für die Public Corporate Governance der Einwohnergemeinde Olten (EGO) betr. Vertretung in der strategischen Führung von öffentlichen Unternehmen in mehrheitlichem Besitz der EGO (vgl. Beilage) bildet der von economiesuisse im Jahr 2002 herausgegebene und inzwischen mehrfach – letztmals 2014 – überarbeitete Swiss Code of Best Practice for Corporate Governance. Dieser postuliert eine unabhängige Mehrheit in Verwaltungsräten und definiert diese Unabhängigkeit dahingehend, dass es sich um „nicht-exekutive“, das heisst nicht der Geschäftsführung des jeweiligen Unternehmens angehörende Mitglieder handeln soll, die der Geschäftsführung auch während der drei vorangegangenen Jahre nicht angehörten und keine bedeutenden Geschäftsbeziehungen zum Unternehmen hätten. Sie warnt aber gleichzeitig vor der Gefahr der „Verabsolutierung der Figur des unabhängigen Verwaltungsrats“ . Prof. Karl Hofstetter betont in seinem Grundlagenbericht für die Revision von 2014, empirische Forschungen hätten kaum je positive Einflüsse unabhängiger Verwaltungsräte auf die Unternehmensperformance nachweisen können; verschiedene Studien rund um die Finanzkrise von 2008 hätten für Banken mit unabhängigeren Verwaltungsräten sogar eher schlechtere Leistungsausweise gezeigt. Seien diese doch über das Unternehmensgeschehen nur beschränkt informiert, zeitlich wenig engagiert und partizipierten typischerweise auch beteiligungsmässig und damit finanziell nur beschränkt am Unternehmenserfolg.

Der Stadtrat hat diese allgemeinen Erkenntnisse auf die konkrete Fragestellung der Public Corporate Governance betreffend Einsitznahme in Führungsorganen von gemeindeeigenen oder gemeindenahen Organisationen heruntergebrochen und in seinem Vorgehen eine So-wohl-als-auch-Strategie gewählt. So können weiterhin Mitglieder des Stadtrates sowie auch der Verwaltung als Vertretung der EGO in der strategischen Führung von öffentlichen Unter-nehmen Einsitz nehmen. Sie dürfen aber nicht deren Mehrheit ausmachen und nicht das Präsidium innehaben. Auf eine Amtszeitbeschränkung wird aufgrund der erforderlichen Einarbeitungszeit verzichtet. Mit Ausnahme der öffentlichen Unternehmen gemäss Definition unter Ziff. 2.1 nehmen gemäss den vom Stadtrat definierten Grundsätzen zudem bei Leistungserbringenden, die mit der EGO eine Leistungsvereinbarung unterzeichnet haben, in der Regel keine Mitglieder des Stadtrates und der Stadtverwaltung in der strategischen Führung Einsitz. Mandate wie auch Entschädigungen sind offenzulegen.


Beschluss:

1. Von den im Bericht umschriebenen Kernelementen der Public Corporate Governance wird zustimmend Kenntnis genommen.

2. Für sämtliche öffentliche Unternehmen der EGO gemäss Definition unter Ziff. 2.1 des Berichtes ist eine Eigentümerstrategie nach den Kernelementen der Public Corporate Governance zu erstellen.

3. Bestehende Eigentümerstrategien sind auf die Einhaltung der Kernelemente der Public Corporate Governance zu überprüfen und bei Bedarf anzupassen.

4. Den Richtlinien für die Public Corporate Governance der Einwohnergemeinde Olten (EGO) betr. Vertretung in der strategischen Führung von öffentlichen Unternehmen in mehrheitlichem Besitz der EGO wird zugestimmt.

5. Die Direktion Präsidium wird mit dem Vollzug beauftragt.


Beilage:
Richtlinien für die Public Corporate Governance der Einwohnergemeinde Olten (EGO) betreffend Vertretung in der strategischen Führung von öffentlichen Unternehmen in mehrheitlichem Besitz der EGO