Für die Planperiode sind Nettoinvestitionen in der Höhe von 158.7 Millionen Franken (Vorjahresplanung 168.3 Millionen Franken) vorgesehen. Bereits zum Start des Planungsprozesses hat der Stadtrat die notwendige Reduktion des Investitionsvolumens festgehalten und in einem mehrstufigen Verfahren diese Vorgabe wie im Vorjahr konsequent umgesetzt. Das abschreibungsrelevante Investitionsvolumen konnte innerhalb von zwei Planperioden um 14.3 Millionen Franken auf 138.2 Millionen Franken gesenkt werden. Das aktuelle Planungsvolumen wird auch in den kommenden Perioden noch weiter gesenkt werden müssen, um nach einer längeren Periode im hohen Investitionen das Haushaltsgleichgewicht wieder herzustellen und die pro Kopf Verschuldung zu stabilisieren. Die Umsetzung der stadträtlichen Vorgabe führt auch zu einer weiteren notwendigen Glättung der jährlichen Investitionsvolumen auf hohem Niveau.
Generell bleibt die künftige Finanzlage, auch beeinflusst durch die Unsicherheit beim zukünftigen Steuerertrag bei den Juristischen Personen, angespannt und das Investitionsvolumen ist nur dank dem konsequenten Schuldenabbau der letzten Jahre finanzierbar.
Sehr geehrte Frau Präsidentin
Sehr geehrte Damen und Herren
Der Stadtrat unterbreitet Ihnen den aktualisierten Finanz- und Investitionsplan für die Planperiode 2013 bis 2019 zur Kenntnisnahme.
1. Inhalt Finanz- und Investitionsplan
Der Finanz- und Investitionsplan unterteilt sich in folgende drei Bereiche:
1.1. Finanzplan
Der Teil Finanzplan entspricht der Planerfolgsrechnung. Er weist die Planergebnisse, die voraussichtliche Entwicklung der Aufwand- und Ertragsarten sowie den Selbstfinanzierungsgrad aus. Ebenso sichtbar sind die Steuervorgaben und die Entwicklung des Nettovermögens bzw. der Nettoschuld. Die Parameter für die Prognosen basieren auf aktuellen Informationen und sind grösstenteils fremdbestimmt, wie nachfolgende Aufstellung zeigt.
Parameter Einfluss Gemeinde
Investitionsvolumen mit Ausnahmen steuerbar
Selbstfinanzierungsgrad steuerbar
Nettoschuld steuerbar
Wirtschaftswachstum real nicht steuerbar
Teuerung nicht steuerbar
Zinsniveau nicht steuerbar
Bevölkerungswachstum beschränkt steuerbar
Wachstum Steuerertrag nicht steuerbar
Steuertarif nicht steuerbar
Steuerfuss steuerbar
Auswirkungen der Gesetze nicht steuerbar
Auswirkungen von externen Beschlüssen nicht steuerbar
Auswirkungen von internen Beschlüssen beschränkt steuerbar
Einzelne Parameter haben durchaus Auswirkungen auf andere Parameter. Beispielsweise kann ein zu hoher Steuerfuss das Bevölkerungswachstum bremsen oder eine zu grosse Verschuldung kann das Investitionsvolumen der Folgejahre beeinflussen.
1.2 Investitionsplan
Im Investitionsprogramm sind die vorgesehenen Bauprojekte aufgeführt und deren Ausgaben auf die einzelnen Planjahre verteilt. Sie sind den folgenden Kriterien zugeordnet (aktuelle Prozentanteile siehe Seite 7):
A Werterhalt und ausserordentliche Investitionen
B Entwicklungsinvestitionen
C Investitionsbeiträge an Kanton
D Desinvestitionen
E Investitionsbeiträge mit Spezialfinanzierungen
Eine absolute Zuweisung ist nicht immer ohne weiteres möglich. So beinhalten beispielsweise Entwicklungsinvestitionen häufig auch einen Teil Werterhalt.
1.3 Projektbeschriebe
Der Beilagenteil enthält - nebst den finanzpolitischen Grundsätzen des Stadtrats – alle Projektbeschriebe mit relevanten Angaben zu den geplanten Investitionsprojekten. Die Reihenfolge entspricht dem Investitionsplan.
2. Aufgabe der Finanz- und Investitionsplanung
Der Auftrag für die jährliche Aktualisierung des Finanz- und Investitionsplan ist in Art. 43 der Gemeindeordnung geregelt. Danach hat der Stadtrat dem Gemeindeparlament einen Finanzplan für die nächsten fünf Jahre zur Kenntnisnahme vorzulegen. Wie in den Vorjahren sind die Zahlen für eine siebenjährige Periode dargestellt. Im Gegensatz zum Budget ist der Investitions- und Finanzplan nicht verbindlich, weil er auf einer Vielzahl von Annahmen basiert. Je länger der Zeithorizont, desto ungenauer sind die Ergebniszahlen. Zudem beeinflussen noch unbekannte und vor allem nicht beeinflussbare Faktoren die Planergebnisse mehr oder weniger stark.
Dennoch muss der Plan als verlässliches Arbeitsinstrument für bevorstehende Entscheide richtungsweisend sein. Er gibt Auskunft über die Prioritäten der realisierungsreifen Projekte und die finanzwirksamen Vorgänge und setzt aufgrund der vorgegebenen Finanzkraft die Grenzen für das Investitionsvolumen und die Verschuldung. Nicht zu unterschätzen sind die Folgekosten neuer Investitionen, die sich auf die Erfolgsrechnungen der nachfolgenden Jahre entsprechend auswirken. Als eigentliches Frühwarnsystem übernimmt der Investitions- und Finanzplan eine wichtige Aufgabe und darf auch für ein Gemeinwesen als Nonprofit-Organisation nicht unterschätzt werden. Nur mit klar definierten und massvollen Zielgrössen kann ein öffentlicher Finanzhaushalt nachhaltig ausgeglichen gestaltet werden.
3. Finanzpolitische Grundsätze
Nachfolgend die im Rahmen der Budgetweisung verabschiedeten finanzpolitischen Grundsätze des Stadtrates:
Leitsatz
Der Stadtrat verfolgt eine nachhaltige Finanzpolitik, damit die künftigen Generationen nicht unverhältnismässige Folgekosten von heutigen Entscheidungen zu tragen haben.
Auf die Dauer sind Einnahmen und Ausgaben ausgeglichen. Somit sind langfristig alle Investitionen durch selber erarbeitete Mittel (Cash-flow) gedeckt.
• Konjunkturelle Defizite sind mittelfristig auszugleichen.
• In wirtschaftlich besseren Zeiten ist ein konsequenter Schuldenabbau vorzunehmen.
Verschuldung
Das Resultat der nachhaltigen Finanzpolitik schlägt sich im Nettovermögen bzw. in der Nettoschuld pro Einwohner/in nieder. In der Planungsperiode 2012 – 2018 kann mit einem Nettovermögen gestartet werden. Aufgrund der starken Investitionstätigkeit bis Ende Planungsperiode wird eine Nettoverschuldung prognostiziert.
• Langfristig wird ein Nettovermögen pro Kopf angestrebt.
• Der mittelfristige Wert weicht positiv vom gewichteten Durchschnitt aller Solothurner Gemeinden ab.
Investitionen
Das Investitionsvolumen der Stadt Olten richtet sich primär nach den finanziellen Möglichkeiten.
• Der Selbstfinanzierungsgrad für werterhaltende Investitionen beträgt dauernd 100%.
• Der Selbstfinanzierungsgrad der Gesamtinvestitionen liegt langfristig bei 100%.
Steuern
Der Steuerfuss für natürliche und juristische Personen richtet sich an den mittelfristigen notwendigen Steuereinnahmen aus.
• Der Steuerfuss für natürliche und juristische Personen ist identisch.
• Die steuerliche Belastung liegt im tiefsten Drittel aller Solothurner Gemeinden.
Abschreibungen
Das Verwaltungsvermögen kann langfristig nach den Vorgaben von HRM2 abgeschrieben werden.
• Bezogen auf den aktuellen Anlagebestand liegt dieser Wert mittelfristig bei 12%.
4. Ausgangslage und Konjunkturentwicklung
In der Sommerprognose vom 22. Juni 2012 fasste die KOF
(Konjunkturforschungsstelle der Eidgenössischen Technischen Hochschule Zürich) die erwartete Entwicklung wie folgt zusammen:
• Schweizer Wirtschaft behauptet sich in widrigem Umfeld
Das Winterhalbjahr 2011/12 lief für die Schweizer Wirtschaft besser als erwartet. Deswegen erhöht die KOF die Prognose für das Wachstum des Bruttoinlandprodukts in diesem Jahr auf 1.2%. Dies entspricht einer Steigerung um 0.4 Prozentpunkte gegenüber der letzten Prognose.
• Die Unsicherheiten bezüglich des weiteren Konjunkturverlaufs sind hoch, so dass für die nächste Zeit mit eher tiefen Wachstumsraten gerechnet werden muss. Die Arbeitslosigkeit bleibt mit 3.1% in diesem Jahr niedrig.
• Schweizer Konjunktur: schwächere Entwicklung erwartet
Ähnlich der Situation in Deutschland hat sich auch die Konjunktur in der Schweiz zu Jahres -beginn relativ gut entwickelt. Einen grossen Anteil daran hat sicherlich die Politik der Schweizerischen Nationalbank (SNB), deren Intervention am Devisenmarkt die Wirtschaft stabilisierte.
• Die positive Entwicklung war und ist auch auf dem Arbeitsmarkt ersichtlich. So dürfte die vollzeitäquivalente Beschäftigung dieses Jahr um 1.1% zunehmen, 2013 dann um 0.4%.
Wenig Bewegung ist bei der offiziellen Arbeitslosenquote zu erwarten. Sie steigt von 3.1% in diesem Jahr auf 3.2% im Jahr 2013.
• Einer der Gründe für das gute 1. Quartal 2012 war die positive Entwicklung des privaten Konsums. Das Wachstum des privaten Konsums nahm zum Jahreswechsel 2011/2012 wieder an Fahrt auf. Die positive Reallohnentwicklung, die anhaltende Einwanderung sowie der robuste Arbeitsmarkt stützten den Konsum. Der private Konsum dürfte 2012 um 2% zunehmen, 2013 um 1.8%.
• Der öffentliche Konsum wird im Zuge der aktuellen konjunkturellen Abschwächung und aufgrund geschwundener Haushaltsüberschüsse in diesem und im kommenden Jahr wieder verhältnismässig schwach zunehmen (0.7%).
• Im 1. Quartal 2012 führte die schwache Nachfrage aus den europäischen Ländern und den
Nichtindustrieländern zu sinkenden Warenexporten von 1.8%. Insgesamt erwartet die KOF für das laufende Jahr aufgrund der rezessiven Lage vieler europäischer Länder und des anhaltend starken Frankens ein Wachstum der Warenexporte von lediglich 2.3%. Dieses beschleunigt sich 2013 leicht auf 3.5%.
Im Juli 2012 stieg das KOF Konjunkturbarometer auf 1.43 Punkte. Das Vertrauen auf eine weitere Expansion der Schweizer Wirtschaft im Vorjahresvergleich hat zugenommen. Das Barometer deutet darauf hin, dass die Vorjahreswachstumsrate des Schweizer Bruttoinlandprodukts (BIP) in den nächsten Monaten zusätzlichen Schwung erhalten wird.
5. Ergebnisse im Finanzplan
Im Vergleich zum Vorjahresplan ist der Bruttoüberschuss (Finanzkraft für Investitionstätigkeit) wieder angestiegen. Dies hauptsächlich durch das höhere Steuervolumen gegenüber dem Vorjahresplan. Grundsätzlich sollte ein Selbstfinanzierungsgrad von mittelfristig 100 % angestrebt werden. Je nach Konjunkturlage gelten die allgemein anerkannten Richtwerte für die Konjunkturzyklen
Hochkonjunktur über 100 Prozent
Normalfall 80 – 100 Prozent
Krise 50 – 80 Prozent
Der gewichtete Selbstfinanzierungsgrad (mit Berücksichtigung der Vorfinanzierungen) für alle Planjahre beträgt nur 71.2% (Vorperiode 69%). Unter Ausklammerung der Investitionsbeiträge an den Kanton weist diese Kennzahl einen Wert von 76.9% (Vorperiode 75%) aus.
Das Ziel einer ausgeglichenen Rechnung in jeder Periode kann zwischen 2014 und 2017 nur mit der Entnahme aus der Ausgleichsreserve erreicht werden.
Die Ausgleichsreserve weist zurzeit einen Saldo von 38 Millionen Franken aus und kann diese Rechnungsdefizite von 4.2 Mio. Fr. im Finanz- und Investitionsplan 2013 – 2019 durch eine Entnahme decken. (vgl. Finanz- und Investitionsplan 2012 - 2018: 5.3 Mio. Fr.).
6. Steuerertrag und Festlegung des Steuerfusses
Die Haupteinnahmequelle eines Gemeinwesens wird stark durch äussere Einflüsse geprägt. Es sind dies hauptsächlich die Konjunkturlage, das kantonale Steuergesetz und die Firmenergebnisse. Eine Abschätzung dieser Entwicklung ist nur schwer möglich. Die Auswirkungen der Finanz- und Wirtschaftskrise haben deutliche Spuren hinterlassen.
Solche bedeutende Veränderungen haben rasche Auswirkungen auf die Steuereinnahmen. Die hohe Steuerkraft von Olten ist grösstenteils auf die aussergewöhlich hohen Steuereinnahmen bei den Juristischen Personen zurückzuführen.
Aufgrund der Ergebnisse der rollenden Finanzplanung und der latenten Risiken bei den Steuereinnahmen ist eine Priorisierung bei den Investitionen - verbunden mit einer Staffelung oder einem Verzicht – und/oder eine allfällige Steuersatzdiskussion zu führen.
Eine zu hohe Verschuldung ist nicht nachhaltig und somit nicht verantwortbar.
Aufgrund der guten Jahresergebnisse der letzten Jahre entschied sich der Stadtrat im Vorjahr, die Finanzplanung 2012 – 2018 auf der Basis eines gesenkten Steuerfusses zu erstellen. Für die neue Planperiode wird dieser Entscheid mit einem Steuerfuss von 95% der einfachen Staatssteuer weitergeführt.
7. Investitionsvolumen und –grenzen
Die erste Eingabe umfasste ein Volumen von weit über 200 Mio. Fr. für die Planungsperiode. Ein solches Paket ist für Olten auch mit der finanziell guten Ausgangslage nicht verkraftbar. Die Nettoschuld würde die kritische Grenze von Fr. 2'500 pro Kopf bei Weitem übertreffen.
Die Beurteilung dieser Kennzahl ist im neuen Rechnungsmodell wie folgt definiert:
0 – 1'000 geringe Verschuldung
1'001 – 2'500 mittlere Verschuldung
2'501 – 5'000 hohe Verschuldung
> 5'000 sehr hohe Verschuldung
Nur Dank den sehr guten Abschlüssen der letzten Jahre kann sich die Stadt überhaupt ein Investitionsvolumen von über 80 Mio. Fr. leisten. Diese guten Abschlüsse, verbunden mit einem Selbstfinanzierungsgrad von deutlich über 100% in der gleichen Periode, geben der Stadt nun die Möglichkeit die anstehenden Grossprojekte realisieren zu können. Es braucht aber auch im jetzigen Zeitpunkt bereits eine klare Priorisierung.
Aufgrund der einnahmeseitig starken Abhängigkeit von den Steuern der Juristischen Personen muss die wirtschaftliche Entwicklung periodisch und sorgfältig in die rollende Planung einbezogen werden. Basierend auf der aktuellen Finanzkraft und der festgelegten Finanzziele musste der Stadtrat die Prioritäten für den neuen Investitionsplan setzen und das Volumen auf ein finanzierbares Mass reduzieren. Verschiedene Vorhaben dienen der Stadtentwicklung und sind für die Förderung der Attraktivität bestimmt. Die Rentabilität solcher Projekte kann über eine längere Zeitachse sehr interessant werden, vor allem unter Einbezug des nicht oder nur schwer quantifizierbaren Nutzens (sog. weiche Faktoren).
Die aktuelle Investitionsplanung verlängert die Phase der hohen Investitionstätigkeit um ein weiteres Planjahr, obwohl das abschreibungsrelevante Volumen von 143.4 auf 138.2 Mio. Fr spürbar sinkt. Der Stadtrat hat im Rahmen der Erstellung des Finanzplans eine klare Priorisierung vorgenommen und die Projekte entsprechend dem aktuellen Planungstand aufgenommen.
Im Bewusstsein, dass es sich um eine rollende Planung handelt, welche jährlich an den veränderten Bedingungen angepasst werden muss, hat der Stadtrat entschieden alle geplanten Grossprojekte als Investitionspakete in der Planung aufzuführen, damit diese sichtbar werden.
Bei einem in den Planjahren schrittweise von 90% auf 80% sinkenden Realisierungsgrad enthält die Planung somit die priorisierten Projekte einerseits und zeigt andererseits das maximal finanzierbare Investitionsvolumen.
Auch mit dieser Verschiebung wird die Investitionstätigkeit in den nächsten Jahren stark ausfallen. Für den Investitionsanteil gelten folgende Richtwerte:
unter 10 % schwache Investitionstätigkeit
10 bis 20 % mittlere Investitionstätigkeit
20 bis 30 % starke Investitionstätigkeit
über 30 % sehr starke Investitionstätigkeit
Mit einem Investitionsanteil von durchschnittlich über 20% für die ganze Planperiode wird Olten eine starke Investitionstätigkeit auslösen.
Die gesamte Investitionssumme teilt sich auf in:
Kategorie Anteil
A Werterhaltende und ausserordentliche Investitionen 34.2 %
B Entwicklungsinvestitionen 49.4 %
C Investitionsbeiträge an Kanton 6.2 %
D Investitionen mit Spezialfinanzierungen 10.2 %
Durch den Stadtrat priorisierte, aber noch nicht bewilligte Projekte sind mit folgenden Summen (in Mio. Fr.) eingeplant:
Projekt Organ Betrag
Neubau/Sanierung Kunst- und Naturmuseum Gemeinde 19.0
Fussgänger- und Veloverbindung Hammerallee/Olten Südwest Gemeinde 13.6
Bahnhofplatz (Westseite)Gemeinde 8.9
Schulraumplanung / neues Primarschulhaus Gemeinde 6.2
In der Investitionsplanung befinden sich auch folgende in den Vorjahren priorisierte, bewilligte und ganz oder teilweise vorfinanzierte Projekte (in Mio. Fr.):
Projekt Organ Betrag
Attraktivierung Aareraum (Planperiode 1)Gemeinde 15.0
Projekte Bahnhof Ost Gemeinde 8.5
ERO: gesetzlicher Baubeitrag an Kanton Kanton 7.7
Eissportanlage Investitionsbeiträge Gemeinde 4.8
Standortbeitrag für den Neubau Fachhochschule Kanton 2.2
Im Investitionsplan nicht enthalten sind grundsätzlich Projekte, die zeitlich und/oder betraglich noch nicht abgeschätzt werden können.
8. Vorbehalt und Einschränkungen
Ein Gemeindehaushalt, auch der Haushalt der Stadt Olten, wird mit einem allgemein geschätzten Anteil von 80 bis 85 % zu stark fremdbestimmt. Der Freiraum für den Eigenbedarf wird dadurch entsprechend eingeschränkt. Die sog. gebundenen Ausgaben sind in einem Gesetz, in einer Verordnung, in einem Reglement verankert oder sind die Folge von Beschlüssen höherer Instanzen. Davon betroffen sind vor allem die grösseren Anteile für die Aufgabenbereiche „Bildung“, Öffentliche Sicherheit“ und „Soziales“.
Gemäss den vorliegenden Reformprojekten dürften wesentliche Mehrkosten im Bildungsbereich folgen. Wegen diesen vielen Unbekannten kann der vorliegende Investitions- und Finanzplan nur wegweisend und nicht absolut verbindlich sein.
9. Schlussfolgerungen
Aufgrund des hohen, teils fremdbestimmten Volumens im Investitionsbereich bleiben die finanzpolitischen Grundsätze in den Bereichen Investitionen und Verschuldung mittelfristig nicht erreichbar. Sie müssen dennoch längerfristig realisierbar werden.
Als die drei wichtigsten Faktoren gelten die Verschuldungsgrenze, der Selbstfinanzierungsgrad und die Zinsbelastung. Diese harmonisierten Masszahlen werden noch mehr an Bedeutung gewinnen. Der Entwicklung dieser Werte ist deshalb grosse Aufmerksamkeit zu schenken. Die Verschuldungsgrenze bzw. Selbstfinanzierungskraft ist so auszurichten, dass eine nachhaltige Finanzpolitik gewährleistet ist.
Im letzten Finanzplan 2012-2018 lag die Pro-Kopf-Verschuldung am Ende der Planperiode bei Fr. 2‘068 (mittlere Verschuldung). Der aktuelle Wert am Ende der Planperiode liegt bei Fr. 2‘072 und wird erst mit dem tieferen Investitionsvolumen (rund 15 Mio. Fr. pro Jahr) reduzieren werden können.
Diese im Verlauf der Planperiode zunehmende Verschuldung wirkt sich negativ auf den Zinsaufwand aus und schränkt den künftigen Handlungsfreiraum entsprechend ein. Bei steigenden Zinssätzen wird diese Einengung dann noch grösser.
Deshalb bleibt es das Ziel, nach Abschluss der hohen Investitionstätigkeit, mittelfristig wieder eine Pro-Kopf-Verschuldung von unter 1'000 Franken zu erreichen. Dies bedeutet, dass das Investitionsvolumen langfristig zu senken ist und Prioritäten weiterhin gesetzt werden müssen.
Beschluss:
Der Investitions- und Finanzplan für die Periode 2013 - 2019 wird mit dem aktuellen Planungsstand zur Kenntnis genommen.