Für die Planperiode sind Nettoinvestitionen in der Höhe von 168.3 Millionen Franken (Vorjahresplanung 169 Millionen Franken) vorgesehen. Weitere Grossprojekte fanden aufgrund des Planungsfortschritts Aufnahme in die rollende Finanzplanung 2012 bis 2018. Das aktuelle Planungsvolumen kann einerseits dank den guten Rechungsergebnissen der Vorjahre finanziert werden, andererseits beinhaltet die Planung aufgrund ausstehender Volksentscheide weitere Planungsunsicherheiten bezüglich des effektiven Investitionsvolumens. Der Blick auf das abschreibungsrelevante Investitionsvolumen zeigt mit einer Summe von 143.4 Millionen Franken eine Senkung gegenüber der letzjährigen Planung um bemerkenswerte 9.1 Millionen Franken und eine Glättung der jährlichen Investitionsvolumen auf hohem Niveau.
Generell bleibt die künftige Finanzlage, auch beeinflusst durch die geplante Steuersenkung, angespannt und das Investitionsvolumen ist nur dank dem konsequenten Schuldenabbau der letzten Jahre finanzierbar.
Sehr geehrter Herr Präsident
Sehr geehrte Damen und Herren
Der Stadtrat unterbreitet Ihnen den aktualisierten Finanz- und Investititionsplan für die Planperiode 2012 bis 2018 zur Kenntnisnahme.
1.Inhalt Finanz- und Investitionsplan
Der Finanz- und Investitionsplan unterteilt sich in folgende drei Bereiche:
1.1. Finanzplan
Der Teil Finanzplan entspricht der Planerfolgsrechnung. Er weist die Planergebnisse, die voraussichtliche Entwicklung der Aufwand- und Ertragsarten sowie den Selbstfinanzierungsgrad aus. Ebenso sichtbar sind die Steuervorgaben und die Entwicklung des Nettovermögens bzw. der Nettoschuld. Die Parameter für die Prognosen basieren auf aktuellen Informationen und sind grösstenteils fremdbestimmt, wie nachfolgende Aufstellung zeigt.
Parameter Einfluss Gemeinde
Investitionsvolumen mit Ausnahmen steuerbar
Selbstfinanzierungsgrad steuerbar
Nettoschuld steuerbar
Wirtschaftswachstum real nicht steuerbar
Teuerung nicht steuerbar
Zinsniveau nicht steuerbar
Bevölkerungswachstum beschränkt steuerbar
Wachstum Steuerertrag nicht steuerbar
Steuertarif nicht steuerbar
Steuerfuss steuerbar
Auswirkungen der Gesetze nicht steuerbar
Auswirkungen von externen Beschlüssen nicht steuerbar
Auswirkungen von internen Beschlüssen beschränkt steuerbar
Einzelne Parameter haben durchaus Auswirkungen auf andere Parameter. Beispielsweise kann ein zu hoher Steuerfuss das Bevölkerungswachstum bremsen oder eine zu grosse Verschuldung kann das Investitionsvolumen der Folgejahre beeinflussen.
1.2 Investitionsplan
Im Investitionsprogramm sind die vorgesehenen Bauprojekte aufgeführt und deren Ausgaben auf die einzelnen Planjahre verteilt. Sie sind den folgenden Kriterien zugeordnet (aktuelle Prozentanteile siehe Seite 7):
A Werterhalt und ausserordentliche Investitionen
B Entwicklungsinvestitionen
C Investitionsbeiträge an Kanton
D Desinvestitionen
E Investitionsbeiträge mit Spezialfinanzierungen
Eine absolute Zuweisung ist nicht immer ohne weiteres möglich. So beinhalten beispielsweise Entwicklungsinvestitionen häufig auch einen Teil Werterhalt.
1.3 Projektbeschriebe
Der Beilagenteil enthält - nebst den finanzpolitischen Grundsätzen des Stadtrats – alle Projektbeschriebe mit relevanten Angaben zu den geplanten Investitionsprojekten. Die Reihenfolge entspricht dem Investitionsplan.
2. Aufgabe der Finanz- und Investitionsplanung
Der Auftrag für die jährliche Aktualisierung des Finanz- und Investitionsplans ist in Art. 43 der Gemeindeordnung geregelt. Danach hat der Stadtrat dem Gemeindeparlament einen Finanzplan für die nächsten fünf Jahre zur Kenntnisnahme vorzulegen. Wie in den Vorjahren sind die Zahlen für eine siebenjährige Periode dargestellt. Im Gegensatz zum Budget ist der Investitions- und Finanzplan nicht verbindlich, weil er auf einer Vielzahl von Annahmen basiert. Je länger der Zeithorizont, desto ungenauer sind die Ergebniszahlen. Zudem beeinflussen noch unbekannte und vor allem nicht beeinflussbare Faktoren die Planergebnisse mehr oder weniger stark.
Dennoch muss der Plan als verlässliches Arbeitsinstrument für bevorstehende Entscheide richtungsweisend sein. Er gibt Auskunft über die Prioritäten der baureifen Projekte und die finanzwirksamen Vorgänge und setzt aufgrund der vorgegebenen Finanzkraft die Grenzen für das Investitionsvolumen und die Verschuldung. Nicht zu unterschätzen sind die Folgekosten neuer Investitionen, die sich auf die Erfolgsrechnungen der nachfolgenden Jahre entsprechend auswirken. Als eigentliches Frühwarnsystem übernimmt der Investitions- und Finanzplan eine wichtige Aufgabe und darf auch für ein Gemeinwesen als Nonprofit-Organisation nicht unterschätzt werden. Nur mit klar definierten und massvollen Zielgrössen kann ein öffentlicher Finanzhaushalt nachhaltig ausgeglichen gestaltet werden.
3. Finanzpolitische Grundsätze
Nachfolgend die im Rahmen der Budgetweisung verabschiedeten finanzpolitischen Grundsätze des Stadtrates:
Leitsatz
Der Stadtrat verfolgt eine nachhaltige Finanzpolitik, damit die künftigen Generationen nicht unverhältnismässige Folgekosten von heutigen Entscheidungen zu tragen haben.
Auf die Dauer sind Einnahmen und Ausgaben ausgeglichen. Somit sind langfristig alle Investitionen durch selber erarbeitete Mittel (Cash-flow) gedeckt.
• Konjunkturelle Defizite sind mittelfristig auszugleichen.
• In wirtschaftlich besseren Zeiten ist ein konsequenter Schuldenabbau vorzunehmen.
Verschuldung
Das Resultat der nachhaltigen Finanzpolitik schlägt sich im Nettovermögen bzw. in der Nettoschuld pro Einwohner/in nieder. In der Planungsperiode 2012 – 2018 kann mit einem Nettovermögen gestartet werden. Aufgrund der starken Investitionstätigkeit bis Ende Planungsperiode wird eine Nettoverschuldung prognostiziert.
• Langfristig wird ein Nettovermögen pro Kopf angestrebt.
• Der mittelfristige Wert weicht positiv vom gewichteten Durchschnitt aller Solothurner Gemeinden ab.
Investitionen
Das Investitionsvolumen der Stadt Olten richtet sich primär nach den finanziellen Möglichkeiten.
• Der Selbstfinanzierungsgrad für werterhaltende Investitionen beträgt dauernd 100%.
• Der Selbstfinanzierungsgrad der Gesamtinvestitionen liegt langfristig bei 100%.
Steuern
Der Steuerfuss für natürliche und juristische Personen richtet sich an den mittelfristigen notwendigen Steuereinnahmen aus.
• Der Steuerfuss für natürliche und juristische Personen ist identisch.
• Die steuerliche Belastung liegt im tiefsten Drittel aller Solothurner Gemeinden.
Abschreibungen
Das Verwaltungsvermögen kann langfristig nach den Vorgaben von HRM2 abgeschrieben werden.
• Bezogen auf den aktuellen Anlagebestand liegt dieser Wert mittelfristig bei 12%.
4. Ausgangslage und Konjunkturentwicklung
In der Sommerprognose vom 21. Juni 2011 fasste die KOF (Konjunkturforschungsstelle der Eidgenössischen Technischen Hochschule Zürich) die erwartete Entwicklung noch wie folgt mehrheitlich zusammen:
• Die KOF rechnet für dieses Jahr mit einem Schweizer Wirtschaftswachstum von 2.8%. Dahinter stehen steigende Exporte (5.4%), eine stabile Konsumentwicklung (1.0%) sowie ein anhaltend hohes Bevölkerungswachstum.
• Im nächsten Jahr dürfte das BIP-Wachstum noch 1.9% betragen.
• Verantwortlich für das tiefere Wachstum sind der starke Franken sowie die schwächere weltweite und insbesondere europäische Konjunkturentwicklung.
• Die Schweizer Wirtschaft konnte nach der Finanzkrise schnell Tritt fassen und ist seither beachtlich gewachsen. Auch im ersten Halbjahr 2011 entwickelte sich die Konjunktur auf den ersten Blick positiv. Der starke Franken hat bislang unerwartet schwach auf die Exporte und somit auch auf das Wirtschaftswachstum durchgeschlagen.
• Bei den Exporten, besonders den Warenexporten, dürfte sich die Dynamik jedoch aufgrund des starken Frankens und der nur noch moderaten Konjunkturaussichten der bedeutendsten Handelspartner verlangsamen.
• Die Gesamtexporte werden in diesem Jahr noch um 5.4% zunehmen. 2012 dürfte sich das Wachstum auf 3.5% reduzieren. Die Importe wachsen zwar in diesem Jahr (4.6%) noch etwas schwächer als die Exporte. Dies dürfte sich aber 2012 (8.8%) ändern. Begünstigt wird diese Entwicklung durch die sinkenden Preise für Importgüter.
• Die Signale vom privaten Konsum sind derzeit etwas widersprüchlich. So stiegen die Neuimmatrikulationen von Personenwagen auf Höchststände, gleichzeitig sanken die realen Detailhandelsumsätze. Dank einer besseren Einkommensentwicklung und der weiter wachsenden Bevölkerung dürfte sich der Konsum in Zukunft weiterhin positiv entwickeln. Die KOF erwartet Wachstumsraten von 1.0 % (2011) und 1.6% (2012).
• Auf dem Arbeitsmarkt dürfte die Beschäftigung weiter zunehmen. Allerdings fällt der Beschäftigungszuwachs im laufenden Jahr relativ niedrig aus (0.8%). 2012 dürfte er stärker sein (1.5%). Mit der steigenden Beschäftigung sinkt auch die Arbeitslosigkeit. Die KOF prognostiziert eine Arbeitslosenquote von 3.1% in diesem und 2.7% im nächsten Jahr, wobei der Rückgang im Verlauf verflacht.
• Für 2011 rechnet die KOF mit einer Inflationsrate von 0.7%. Mit der leichten Abwertung des Frankens dürfte sie im kommenden Jahr etwas höher ausfallen. Die tiefe Inflationsrate würde an und für sich die gegenwärtige expansive Politik der Schweizerischen Nationalbank (SNB) stützen.
In der Zwischenzeit haben sich im Währungs- und Aktienmarktbereich Veränderungen ergeben, welche die Wirtschaft negativ beeinflussen.
Die umfangreichen und intensiven Bemühungen des Bundes und der Nationalbank, aber auch der Wirtschaft selber – Frankenstärke, Unterstützung der Exportwirtschaft, Verbesserungen der Kundenbedürfnisse in der Schweiz etc. - müssen den Wirkungsbeweis noch erbringen.
Konkret haben einige exportorientierte Unternehmungen im Kanton Solothurn grosse Probleme und es wurden auch Betriebe geschlossen oder teilgeschlossen. Es gehen dadurch Arbeitsplätze verloren.
Die Wirtschaft in Stadt und Region Olten scheint diese unerfreuliche Situation gut zu meistern, genau wie schon die vorhergehende Wirtschaftskrise 2007/2008. Dies zeigen auch direkte Gespräche mit den Unternehmungen. Diese Gespräche beeinflussen auch die Finanzplanung für den Bereich Einnahmen (Steuern).
5. Ergebnisse im Finanzplan
Im Vergleich zum Vorjahresplan ist der Bruttoüberschuss (Finanzkraft für Investitionstätigkeit) wieder angestiegen. Dies hauptsächlich durch das höhere Steuervolumen gegenüber dem Vorjahresplan. Grundsätzlich sollte ein Selbstfinanzierungsgrad von mittelfristig 100 % angestrebt werden. Je nach Konjunkturlage gelten die allgemein anerkannten Richtwerte für die Konjunkturzyklen
Hochkonjunktur über 100 Prozent
Normalfall 80 – 100 Prozent
Krise 50 – 80 Prozent
Der gewichtete Selbstfinanzierungsgrad (mit Berücksichtigung der Vorfinanzierungen) für alle Planjahre beträgt nur 69% (Vorperiode 62%). Unter Ausklammerung der Investitionsbeiträge an den Kanton weist diese Kennzahl einen Wert von 75% (Vorperiode 71%) aus.
Das Ziel einer ausgeglichenen Rechnung in jeder Periode kann ab dem Jahre 2013 nur mit der Entnahme aus der Ausgleichsreserve erreicht werden.
Die Ausgleichsreserve weist zurzeit einen Saldo von 38 Millionen Franken aus und sollte diesen Steuerausfall vorderhand decken können (Entnahme bis Ende Planperiode: 5.3 Mio. Fr.).
6. Steuerertrag und Festlegung des Steuerfusses
Die Haupteinnahmequelle eines Gemeinwesens wird stark durch äussere Einflüsse geprägt. Es sind dies hauptsächlich die Konjunkturlage, das kantonale Steuergesetz und die Firmenergebnisse. Eine Abschätzung dieser Entwicklung ist nur schwer möglich. Die Auswirkungen der Finanz- und Wirtschaftskrise haben deutliche Spuren hinterlassen.
Solche bedeutende Veränderungen haben rasche Auswirkungen auf die Steuereinnahmen. Die hohe Steuerkraft von Olten ist grösstenteils auf eine aussergewöhnlich hohe Steuereinnahmen bei den Juristischen Personen zurückzuführen.
Aufgrund der Ergebnisse der rollenden Finanzplanung und der latenten Risiken bei den Steuereinnahmen gilt es periodisch abzuwägen, ob eine Priorisierung bei den Investitionen - verbunden mit einer Staffelung oder einem Verzicht - oder eine allfällige Steuersatzdiskussion zielführender ist.
Eine zu hohe Verschuldung ist nicht nachhaltig und somit nicht verantwortbar.
Aufgrund der anhaltend guten Jahresergebnisse der letzten Jahre hat sich der Stadtrat entschieden, die Finanzplanung auf der Basis eines gesenkten Steuerfusses zu erstellen. Für die ganze Planperiode wird mit einem Steuerfuss von 95% der einfachen Staatssteuer gerechnet.
7. Investitionsvolumen und –grenzen
Die erste Eingabe umfasste ein Volumen von rund 250 Mio. Fr. für die Planungsperiode. Ein solches Paket ist für Olten auch mit der finanziell guten Ausgangslage nicht verkraftbar. Die Nettoschuld würde die kritische Grenze von Fr. 2'500 pro Kopf bei Weitem übertreffen.
Die Beurteilung dieser Kennzahl ist im neuen Rechnungsmodell wie folgt definiert:
0 – 1'000 geringe Verschuldung
1'001 – 2'500 mittlere Verschuldung
2'501 – 5'000 hohe Verschuldung
> 5'000 sehr hohe Verschuldung
Nur Dank den sehr guten Abschlüssen der letzten Jahre kann sich die Stadt überhaupt ein Investitionsvolumen von über 80 Mio. Fr. leisten. Diese guten Abschlüsse, verbunden mit einem Selbstfinanzierungsgrad von deutlich über 100% in der gleichen Periode, geben der Stadt nun die Möglichkeit die anstehenden Grossprojekte realisieren zu können. Es braucht aber auch im jetzigen Zeitpunkt bereits eine klare Priorisierung.
Aufgrund der einnnahmeseitig starken Abhängigkeit von den Steuern der Juristischen Personen muss die wirtschaftliche Entwicklung periodisch und sorgfältig in die rollende Planung einbezogen werden. Basierend auf der aktuellen Finanzkraft und der festgelegten Finanzziele musste der Stadtrat die Prioritäten für den neuen Investitionsplan setzen und das Volumen auf ein finanzierbares Mass reduzieren. Verschiedene Vorhaben dienen der Stadtentwicklung und sind für die Förderung der Attraktivität bestimmt. Die Rentabilität solcher Projekte kann über eine längere Zeitachse sehr interessant werden, vor allem unter Einbezug des nicht oder nur schwer quantifizierbaren Nutzens (sog. weiche Faktoren).
Die aktuelle Investitionsplanung verlängert die Phase der hohen Investitionstätigkeit um ein weiteres Planjahr, obwohl das abschreibungsrelevante Volumen von 152.5 auf 143.4 Mio. Fr spürbar sinkt. Der Stadtrat hat im Rahmen der Erstellung des Finanzplans eine klare Priorisierung vorgenommen und die Projekte entsprechend dem aktuellen Planungstand aufgenommen.
Im Bewusstsein, dass es sich um eine rollende Planung handelt, welche jährlich an den veränderten Bedingungen angepasst werden muss, hat der Stadtrat entschieden alle geplanten Grossprojekte als Investitionspakete in der Planung aufzuführen, damit diese sichtbar werden.
Bei einem in den Planjahren schrittweise von 90% auf 80% sinkenden Realisierungsgrad enthält die Planung somit die priorisierten Projekte einerseits und zeigt andererseits das maiximal finanzierbare Investitionsvolumen.
Auch mit dieser Verschiebung wird die Investitionstätigkeit in den nächsten Jahren stark ausfallen. Für den Investitionsanteil gelten folgende Richtwerte:
unter 10 % schwache Investitionstätigkeit
10 bis 20 % mittlere Investitionstätigkeit
20 bis 30 % starke Investitionstätigkeit
über 30 % sehr starke Investitionstätigkeit
Mit einem Investitionsanteil von durchschnittlich über 20% für die ganze Planperiode wird Olten eine starke Investitionstätigkeit auslösen.
Die gesamte Investitionssumme teilt sich auf in:
Kategorie Anteil
A Werterhaltende und ausserordentliche Investitionen 34.6 %
B Entwicklungsinvestitionen 51.0 %
C Investitionsbeiträge an Kanton 7.0 %
D Investitionen mit Spezialfinanzierungen 7.4 %
Durch den Stadtrat priorisierte, aber noch nicht bewilligte Projekte sind mit folgenden Summen (in Mio. Fr.) eingeplant:
Schulraumplanung / neues Primarschulhaus 20.0
Attraktivierung Aareraum (planperiode 1) 15.0
Fussgänger- und Veloverbindung Hammerallee/Olten Südwest 9.6
Bahnhofplatz 8.7
In der Investitionsplanung befinden sich auch folgende in den Vorjahren priorisierte, bewilligte und ganz oder teilweise vorfinanzierte Projekte (in Mio. Fr.):
Projekte Bahnhof Ost 8.6
ERO: gesetzlicher Baubeitrag an Kanton 7.8
Eissportanlage Investitionsbeiträge 4.8
Standortbeitrag für den Neubau Fachhochschule 3.7
Im Investitionsplan nicht enthalten sind grundsätzlich Projekte, die zeitlich und/oder betraglich noch nicht abgeschätzt werden können.
8. Vorbehalt und Einschränkungen
Ein Gemeindehaushalt, auch der Haushalt der Stadt Olten, wird mit einem allgemein geschätzten Anteil von 80 bis 85 % zu stark fremdbestimmt. Der Freiraum für den Eigenbedarf wird dadurch entsprechend eingeschränkt. Die sog. gebundenen Ausgaben sind in einem Gesetz, in einer Verordnung, in einem Reglement verankert oder sind die Folge von Beschlüssen höherer Instanzen. Davon betroffen sind vor allem die grösseren Anteile für die Aufgabenbereiche „Bildung“, Öffentliche Sicherheit“ und „Soziales“.
Gemäss den vorliegenden Reformprojekten dürften wesentliche Mehrkosten im Bildungsbereich folgen. Wegen diesen vielen Unbekannten kann der vorliegende Investitions- und Finanzplan nur wegweisend und nicht absolut verbindlich sein.
9. Schlussfolgerungen
Aufgrund des hohen, teils fremdbestimmten Volumens im Investitionsbereich bleiben die finanzpolitischen Grundsätze in den Bereichen Investitionen und Verschuldung mittelfristig nicht erreichbar. Sie müssen dennoch längerfristig realisierbar werden.
Als die drei wichtigsten Faktoren gelten die Verschuldungsgrenze, der Selbstfinanzierungsgrad und die Zinsbelastung. Diese harmonisierten Masszahlen werden noch mehr an Bedeutung gewinnen. Der Entwicklung dieser Werte ist deshalb grosse Aufmerksamkeit zu schenken. Die Verschuldungsgrenze bzw. Selbstfinanzierungskraft ist so auszurichten, dass eine nachhaltige Finanzpolitik gewährleistet ist.
Im letzten Finanzplan 2011-2017 lag die Pro-Kopf-Verschuldung am Ende der Planperiode bei Fr. 2‘789 (hohe Verschuldung). Der aktuelle Wert am Ende der Planperiode liegt bei Fr. 2‘068 (mittlere Verschuldung) und wird erst mit dem tieferen Investitionsvolumen (rund 15 Mio. Fr. pro Jahr) reduziert werden können.
Diese im Verlauf der Planperiode zunehmende Verschuldung wirkt sich negativ auf den Zinsaufwand aus und schränkt den künftigen Handlungsfreiraum entsprechend ein. Bei steigenden Zinssätzen wird diese Einengung dann noch grösser.
Deshalb bleibt es das Ziel, nach Abschluss der hohen Investitionstätigkeit, wieder eine Pro-Kopf-Verschuldung von unter 1'000 Franken zu erreichen. Dies bedeutet, dass das Investitionsvolumen langfristig zu senken ist und Prioritäten weiterhin gesetzt werden müssen.
Beschlussesantrag:
Der Investitions- und Finanzplan für die Periode 2012 - 2018 wird mit dem aktuellen Planungsstand zur Kenntnis genommen.