Im Januar 2010 hat das Gemeindeparlament der Stadt Olten einem Fusionsvorvertrag mit Trimbach, Hauenstein-Ifenthal und Wisen zugestimmt. Nachdem sich verschiedene Rahmenbedingungen gegenüber dem Vorvertrag verändert haben, unterbreitet der Stadtrat dem Parlament zwei von der Steuerungsgruppe Fusion Olten Plus ausgearbeitete Varianten für das weitere Vorgehen: eine Umsetzung der Fusion auf die kommende Amtsperiode mit zeitlich leicht verzögerter Volksabstimmung sowie eine Verschiebung des vorgesehenen Fusionsdatums um eine Amtsperiode. Der Stadtrat empfiehlt die erste Variante, um rasch eine klare Ausgangslage zu erhalten.
Sehr geehrter Herr Präsident
Sehr geehrte Damen und Herren
Der Stadtrat unterbreitet Ihnen folgenden Bericht und Antrag:
1. Ausgangslage
1.1 Bisherige Situation
Die Thematik überkommunale Zusammenarbeit ist nicht neu für die Stadt Olten: Schon seit Jahren setzt die Stadt Olten auf die Kooperation auf verschiedenen Gebieten mit ihren Nachbargemeinden und weiteren Kommunen der Region. Die lange Liste reicht von der regionalen Zivilschutzorganisation (mit Starrkirch-Wil seit ca. 35 Jahren, zusätzlich mit Wangen seit 2001, mit insgesamt neun Regionsgemeinden seit 2003) und der Stützpunkt-Feuerwehr über das Rechenzentrum im Informatikbereich, den Zweckverband ARA (Zusammenschluss von 13 Gemeinden), die Sonderschulung mit Heilpädagogischen Sonderschulzentrum und Logopädie (Standortgemeinde) und Schulabkommen mit diversen Gemeinden bis zu Massnahmen für Arbeitsintegration wie z.B. Oltech (Tochterfirma des Regionalvereins Olten-Gösgen-Gäu), zur Suchthilfe (Regionalisierung in Form einer Tochterfirma des Regionalvereins Olten-Gösgen-Gäu) und zur Sozialregion mit den Gemeinden Trimbach, Hauenstein-Ifenthal, Wisen und Winznau.
Im November 2003 beauftragte zudem ein vom Parlament überwiesenes Postulat betr. mehr Leistung zu tieferen Kosten durch überkommunale Zusammenarbeit den Stadtrat, die Zusammenarbeit in den kommunalen Aufgabenbereichen Verwaltung, Betrieb und Unterhalt mit den umliegenden Gemeinden zu verstärken und so Synergie- und Grösseneffekte zu nutzen.
1.2. Auslösendes Element
Schon seit längerer Zeit wurde zwischen den beiden Gemeindepräsidien von Olten und Trimbach über ein engeres Zusammengehen bis hin zu einer Fusion diskutiert. Am 16. Januar 2007 wurde dann im Oltner Gemeindeparlament eine Motion von Stephan Hodonou (EVP) betr. Aufnahme von Fusionsgesprächen mit den Nachbargemeinden Olten mit 39:3 Stimmen überwiesen. Der Stadtrat erklärte sich in der Beantwortung ausdrücklich bereit, die Zusammenarbeit mit Nachbargemeinden zu verstärken und auch eine Fusion anzustreben, falls sich diese im konkreten Fall als optimale Lösung erweise. Um hier die nötigen Grundlagen zu schaffen, kündigte der Stadtrat an, zusammen mit Nachbargemeinden eine Studie in Auftrag zu geben, welche unter anderem folgende Fragen klären sollte:
- Chancen und Risiken von Gemeindefusionen allgemein
- Chancen und Risiken für die Stadt Olten im Speziellen
- Chancen und Risiken für die Nachbargemeinden
- Welche Gemeinde(n) eignet/eignen sich für eine Fusion aus Sicht der Stadt Olten?
- Alternative Szenarien
- Einzuschlagende Strategie
- Zeithorizont(e)
In der Folge beschlossen die beiden Gemeinden Olten und Trimbach im Herbst 2007 zusammen mit der Hochschule Luzern eine Studie über Chancen und Risiken eines Zusammenschlusses durchzuführen. Da ein solcher Schritt Konsequenzen für die gesamte Agglomeration Olten haben würde, gelangten sie in der Folge an die an ihre Gebiete angrenzenden Solothurner Gemeinden mit der Anfrage, ob diese ein Interesse an der gemeinsamen Erarbeitung von Daten im Rahmen einer Vorstudie hätten. Diese Grobanalyse im Frühjahr 2008 ergab, dass die Gemeinden Olten, Trimbach, Dulliken, Wangen, Winznau, Hauenstein-Ifenthal und Wisen eine Aufgaben- und Problemlösungsgemeinschaft bilden, für die sich vertiefende Fusionsabklärungen empfehlen würden. Nach dem Ausscheiden von Wangen, das einen eigenständigen Kurs verfolgt, beschlossen die übrigen sechs Gemeinden eine Fortsetzung der Studie, die aus einer Ist-Analyse der bestehenden Aufgaben und Zusammenarbeiten der Gemeinden sowie dem Aufzeigen der Vor- und Nachteile und der Entwicklungsperspektiven im Falle einer Fusion bestand. Das Resultat wurde im Juni 2009 vorgelegt und bildete die Grundlage für einen Fusionsvorvertrag, der – nach dem Ausscheiden von Dulliken und Winznau aus dem Projekt in der ersten derzeitigen Etappe – Ende 2009/Anfang 2010 in den drei Gemeinden Trimbach, Hauenstein-Ifenthal und Wisen von den jeweiligen Gemeindeversammlungen und in Olten vom Gemeindeparlament genehmigt wurde.
In der Folge formulierten die Exekutiven der vier Gemeinden auf der Basis von Bevölkerungsforen und des Schlussberichts der Studie „Chancen und Risiken einer Fusion der Stadt Olten mit ihren Nachbargemeinden“ eine gemeinsame Ausgangslage für die anschliessende Phase: In den Sommermonaten 2010 haben acht Fachgruppen die fusionierte Gemeinde und damit auch deren Verwaltung in den jeweiligen Bereichen skizziert, die Kosten der Umsetzung abgeschätzt und einen Finanzplan für die neue Gemeinde erstellt. Bei der Analyse der Ergebnisse aus den Fachgruppen, die unter anderem deutliche finanzielle Lücken nach Auslaufen der Übergangsregelungen im Finanzausgleich im Jahr 2023 und nur sehr geringes Sparpotenzial aufzeigten, stellte die Steuerungsgruppe des Fusionsprojektes indessen einen Klärungsbedarf in einzelnen Bereichen fest. Das bedeutet, dass der geplante Zeitplan, der mit einer Volksabstimmung über einen Fusionsvertrag im Herbst 2011 rechnete, nicht eingehalten werden konnte.
Die Projektleitung und die Steuerungsgruppe entwarfen in der Folge drei Varianten für das weitere Vorgehen und einen entsprechend angepassten Zeitplan, welche Mitte Januar 2011 dem Projektrat, zusammengesetzt aus den Exekutivmitgliedern aller vier Gemeinden, zur Diskussion vorgelegt wurden. Bis Ende Januar 2011 sollten die einzelnen Gemeinden über die Varianten zu Handen der Steuerungsgruppe befinden. Der Stadtrat von Olten entschied an seiner Sitzung vom 24. Januar 2011, den Variantenentscheid angesichts der Bedeutung des Projektes und der Veränderungen gegenüber dem Vorvertrag durch das Gemeindeparlament absegnen zu lassen (vgl. Ziff. 1.5).
1.3 Vision und Zielsetzung des Fusionsprojektes
Die Stadt Olten und ihre Nachbargemeinden arbeiten wie erwähnt schon seit Jahren in den verschiedensten Bereichen erfolgreich zusammen. Und die Lebensräume der Menschen in der Region stimmen auch hier schon seit langem nicht mehr mit den politischen Gemeindegrenzen überein. Langfristige Vision der vom Stadtrat eingeschlagenen Strategie ist deshalb eine handlungsfähige Stadt Olten, indem die Aufgaben- und Problemlösungsgemeinschaft weitgehend mit den politischen Grenzen übereinstimmt und ohne institutionelle Hindernisse in Form von Gemeindegrenzen – gerade auch aus raumplanerischer Sicht – eine (noch) dynamischere Entwicklung möglich wird. Durch eine Fusion soll die Stadt Olten eine kritische Grösse erlangen, um sich noch verstärkt als Zentrum für Dienstleistungen und Wohnen zwischen den grossen Zentren Zürich, Basel und Bern zu positionieren und notwendige Leistungen – nicht zuletzt auch dank gesteigerter Effizienz und Professionalität – auch wirklich tragen und die Standort-attraktivität weiter stärken zu können. Zudem verschafft ein Zusammenschluss der Stadt Olten mit Nachbargemeinden der Region Olten mehr Gewicht im Kanton Solothurn und im AareLand. Die jetzt angestrebte Fusion mit drei Gemeinden stellt nach Ansicht des Stadtrates einen ersten Schritt in diese Richtung dar.
1.4 Strategische Grundlage
Der Stadtrat legte im Leitbild der Stadt Olten aus dem Jahr 2008 im Handlungsfeld „Entwicklung Wachstum“ fest, dass die Stadt im Hinblick auf die Entwicklung eines regionalen Lebens- und Wirtschaftsraums mit Lebensqualität die Zusammenarbeit mit den Regionsgemeinden kontinuierlich ausbaue und Fusionsmöglichkeiten prüfe. Im Regierungsprogramm 2009-2013 wurde dann die Fusion mit Nachbargemeinden als Legislaturziel festgehalten mit der dazugehörigen Massnahme „Fusionsverhandlungen mit Zielsetzung einer Fusion mit Nachbargemeinden“.
Diese Zielsetzungen stimmen im Übrigen auch mit denjenigen im Legislaturplan 2009-2013 des Regierungsrates überein, der postuliert, kommunale Verwaltungsstrukturen seien wieder an eine Grösse anzunähern, welche für die Erfüllung der meisten Gemeindeaufgaben sinnvoll sei: „Es wird eine Kongruenz von demokratischen Einflussmöglichkeiten, finanziellen Verhältnissen und Aufgabenerledigung bei den Gemeinden angestrebt.“ In diesem Sinne solle die Kantonale Gesetzgebung von Fusionshindernissen befreit und die Anzahl Gemeindefusionen gesteigert werden.
1.5 Rechtliche Grundlage
Gemäss Art. 13 der Gemeindeordnung der Einwohnergemeinde der Stadt Olten (SRO 111) unterliegen Veränderungen des Gemeindegebiets dem obligatorischen Referendum. Aktuell geht es nicht um ein Ja oder Nein zur Fusion, sondern lediglich um das weitere Vorgehen. Nachdem der Fusionsvorvertrag, der das ursprünglich vorgesehene Vorgehen und den entsprechenden Zeitplan beinhaltete, bereits als strategische Absichtserklärung gemäss Art. 23 lit. c der Gemeindeordnung („Sachgeschäfte, welcher der Zusammenarbeit der Gemeinden dienen“) dem Gemeindeparlament zur Genehmigung unterbreitet worden war, soll nun aber auch der Entscheid über eine Änderung des Vorgehens mit entsprechenden zeitlichen Auswirkungen dem Parlament vorgelegt werden – obwohl bereits im Vorvertrag festgehalten wurde, dass es sich bei den aufgeführten Terminen nur um den angestrebten Zeitplan handle und nicht voraussehbare Unwägbarkeiten und zwischenzeitliche Entwicklungen allenfalls zu zeitlichen Verzögerungen führen könnten.
2. Erwägungen
2.1 Fusionen – allgemeine Tendenz
Im europäischen Vergleich gab es in der Schweiz lange Zeit wenig Gemeindefusionen: Von 1953 bis 2003 ging der Gemeindebestand lediglich um 7 % zurück, während er in Deutschland um 59 % und in Österreich um 42 % sank. Die Gründe werden in der grossen Autonomie der Schweizer Gemeinden und in der Zuständigkeit für einen grossen Teil von Aufgaben gesehen. In den letzten Jahren nehmen Gemeindefusionen – Stichwörter Rapperswil-Jona, Luzern-Littau. Aarau-Rohr – aber zu: Zu erwähnen wäre hier beispielsweise der Kanton Aargau, in dem 43 Gemeinden (von 229) mit einer Einwohnerzahl von rund 116‘000 (von 587‘000) in Zusammenschlussprojekte involviert waren oder sind. Sofern die geplanten Zusammenschlüsse zustande kommen, wird die Gemeindeanzahl im Kanton Aargau um 12 % – von 229 auf 202 Gemeinden – sinken. Im Kanton St. Gallen laufen derzeit rund 45 Projekte, was einem Wegfall von 40 Gemeinden (-9 %) gleich käme. Im Kanton Bern laufen derzeit 22 Fusionsprojekte; die Zielsetzung des bernischen Gemeindefusionsgesetzes lautet: Reduktion von heute 392 Gemeinden (1.1.2009) bis 2017 auf ca. 300 Gemeinden. Gerade unter den Städten in der Grösse von Olten streben mehrere danach, die faktischen Grenzen der Aufgaben- und Problemlösungsgemeinschaft mit den politischen in Einklang zu bringen (vgl. Ziff. 1.3). Beispiele für diesen Trend bei mittelgrossen Städten stellen die Städte Aarau, Brugg, Lenzburg, Solothurn oder Baden dar.
2.2 Chancen und Risiken einer Fusion für die Stadt Olten
Eine Fusion der Stadt Olten mit ihren Nachbargemeinden bringt in praktisch allen Bereichen mehr Vor- als Nachteile, lautet das in Arbeitsgruppen mit Gemeindevertretern erarbeitete Fazit der im Jahr 2007 eingeleiteten Studie „Chancen und Risiken von Fusionen der Stadt Olten mit ihren Nachbargemeinden“. Zurückgeführt wird dies von den Autoren der Studie darauf, dass die Gemeinden in hohem Masse eine Aufgaben- und Problemlösungsgemeinschaft bilden, welche sich mit einer gemeinsamen Strategie ohne institutionelle Hindernisse in Form von Gemeindegrenzen noch dynamischer entwickeln könnte. Insbesondere die Positionierung der Stadtregion Olten als Zentrum für Dienstleistungen und Wohnen zwischen den grossen Zentren Zürich, Basel und Bern würde durch eine Fusion begünstigt: Es wäre nämlich für die Wohnattraktivität der fusionierten Gemeinde von Vorteil, dass sie unterschiedliche Angebote für Wohnen anbieten könnte. Und ein fusioniertes Olten würde eine kritische Grösse erreichen, die es befähigt, notwendige Leistungen auch wirklich zu tragen und seine Standortattraktivität weiter zu stärken. Zudem wächst die heute schon starke Stellung der Stadt Olten im Kanton. Anderseits muss auch der Kanton das Ziel haben, durch starke Zentren gestärkt zu werden und beispielsweise für koordinierte Planungen im Bereich Verkehr starke Ansprechpartner mit einer Stimme zu haben.
Den Vorteilen stehen derzeit aber Nachteile aus finanzieller Sicht entgegen: Ohne eine Änderung der Rahmenbedingungen des Finanzausgleichs ist eine Fusion für die Zentrumsgemeinde Olten – und damit letztlich auch für die künftigen neuen Ortsteile – wenig attraktiv. Da die (zumindest bisher festgestellten) Einsparungsmöglichkeiten durch die Fusion mangels grosser Synergien und wegen des unterschiedlichen Dienstleistungsstandards, der bei einer Fusion nach oben angepasst werden dürfte, diese Nachteile nicht aufwiegen, wäre auf Grund des Finanzausgleichs längerfristig mit Ertragseinbussen von gegen 6 Mio. Franken bei der geplanten Viererfusion zu rechnen. Hinzu kommt laut den Ergebnissen der Fachgruppe Finanzen bei einem gemeinsamen Steuerfuss von 100% ein Einnahmenausfall von rund 5 Mio. Franken. Zusammengefasst bedeutet dies, dass nach den aktuellen Erkenntnissen aus der Fachgruppenarbeit bei einem Steuerfuss von 100% nach dem Auslaufen aller Übergangsregelungen (gemäss Variante 1 im Jahr 2023) rund 11 Mio. Franken aufgefangen werden müssten. Mit hoher Wahrscheinlichkeit wird diese Lücke teilweise durch höhere Steuereinnahmen auf Grund der bevorstehenden Entwicklung in den Gebieten Kleinholz, Bornfeld und Olten SüdWest kompensiert; diese lassen sich aber im Gegensatz zu den Ausfällen nicht beziffern.
Nicht vorausgesehen werden kann auch die Entwicklung im neuen Finanzausgleich (NFA), für dessen Überarbeitung die Kantonsregierung im September 2010 einen Projektauftrag erteilte. Seine Inkraftsetzung ist auf den 1. Januar 2015 geplant, sofern gemäss aktuellem Zeitplan das Kantonsparlament 2013 und das Volk 2014 einer entsprechenden Vorlage zustimmen.
2.3 Analyse verschiedener Varianten
Die Steuerungsgruppe erarbeitete auf Grund der unter Ziff. 1.2 geschilderten neuen Vorgaben punkto Zeitplan drei Varianten für das weitere Vorgehen im Projekt Fusion Olten Plus, wobei die Wahltermine und die Amtsperioden sowie die geplante Erneuerung des Finanzausgleichs bestimmende Faktoren sind:
Variante 1:
- Die Ergebnisse der Fachgruppen werden vertieft. Es sollen einerseits rund Fr. 5 Mio. mittels konkreter Sparaufträge an die Fachgruppen eingespart werden. Andererseits soll aufgezeigt werden, welches Wachstum an Steuerzahlern notwendig wäre, um einen um Fr. 6 Mio. höheren Steuerertrag zu erzielen, und ob dieses Wachstum realistisch ist.
- Öffentliche Vernehmlassung und Entscheid über Durchführung der Fusionsabstimmung Ende 2011/Anfang 2012
- Fusionsabstimmung: Juni 2012
- Eckwerte des NFA: noch nicht bekannt
- Wahlen: 1. Halbjahr 2013 (regulär)
- Umsetzung Fusion: 1.1.2014
- Amtsübernahme: 1.1.2014
Variante 2:
- Bestehender Fusionsvorvertrag wird angepasst.
- Es werden Bereiche bezeichnet, in welchen die Zusammenarbeit unter den Gemeinden vertieft werden soll. Entsprechende Projekte werden gestartet (z.B. Sek I, ZS, Fw).
- Vertiefung der Ergebnisse der Fachgruppe Raumplanung
- Entscheid, ob Argumente der Raumplanung im Vergleich zur Finanzsituation genügend gewichtig sind, um das Projekt mit Chancen auf Erfolg weiterzuverfolgen.
- Nach Bekanntwerden der Eckwerte des NFA werden die Auswirkungen berechnet (voraussichtlich 2013). Darauf basierend werden die Finanzpläne einer fusionierten Gemeinde erstellt.
- Die Ergebnisse der Fachgruppen werden aufgrund der in diesem Zeitpunkt bekannten Rahmenbedingungen erneuert und vertieft.
- Fusionsabstimmung: Ende 2015
- Eckwerte des NFA: voraussichtlich bekannt
- Wahlen: 1. Halbjahr 2017 (regulär)
- Umsetzung Fusion: 1.1.2018
- Amtsübernahme: 1.1.2018
Variante 3:
- Das Fusionsprojekt wird abgebrochen.
- Es werden Bereiche bezeichnet, in welchen die Zusammenarbeit unter den Gemeinden vertieft werden soll. Entsprechende Projekte werden gestartet (z.B. Sek I, ZS, Fw).
Am 13. Januar 2011 fand im Mühlemattsaal in Trimbach die Sitzung des Projektrates statt. Dabei waren sich die Teilnehmenden einig, dass die Variante 3 (Abbruch des Projektes) nicht in Frage kommt, weil dadurch eine Vision verpasst und – insbesondere für die kleineren Partner – ein Perspektivenverlust bewirkt würde. Dies hätte zudem einen negativen Einfluss auf die bisherige und künftige Zusammenarbeit und eine ebenso negative Wirkung gegen aussen. Zudem dürfte der „Schaden“ langfristiger Natur sein.
Hingegen schieden sich die Geister, was die Varianten 1 und 2 angeht: Während Trimbach, Hauenstein-Ifenthal und Wisen die Ansicht vertraten, man solle als Vorreiter im Kanton das Projekt mit Schwung durchziehen und damit klare Zukunftsperspektiven eröffnen, befürchteten die Oltner Teilnehmenden bei der Variante 1 eine Ablehnung mangels offensichtlicher eigener Vorteile durch die städtische Bevölkerung, was zu einer langfristigen Blockade des Vorhabens führen könnte.
Die beiden Varianten haben nach Ansicht des Stadtrates folgende Vor- und Nachteile:
Vorteile Nachteile
Variante 1
o Rasche Klarheit über (neue) Ausgangslage bzw. Zukunftsperspektiven
o Schwung kann mit bisheriger personeller Zusammensetzung aufrecht erhalten werden.
o Rasch gemeinsame Entwicklung möglich
o Rasche Einflussnahme als Gesamtgemeinde (z.B. auf NFA)
o Wunsch der Partnergemeinden
o Auch hier folgt auf den Variantenentscheid nicht schon zwingend eine Volksabstimmung, da Ende 2011 eine öffentliche Vernehmlassung und im Februar 2012 ein Entscheid über die Durchführung der Fusionsabstimmung vorgesehen sind.
o Viele Risiken nicht kalkulierbar, offene Fragen
o Künftige Ausgestaltung des NFA noch völlig unbekannt
o Politischer Widerstand aufgrund der offenen Fragen zu befürchten
o Gefahr, Fusionsgegnern in die Hand zu spielen; Risiko einer Ablehnung
o Bei Ablehnung Blockade für Fusionen für längere Zeit zu befürchten
Variante 2
o Grössere Chancen als heute, mehr Klarheit über den NFA zu besitzen
o Vertiefte Analysen möglich (Überarbeitung der Ergebnisse aus Fachgruppen)
o Erfahrungen aus verstärkter Zusammenarbeit
o Chance, Kreis der Fusionsgemeinden nochmals zu öffnen
o Zeitliche Verzögerung, Verlust an Schwung, personelle Wechsel
o In der Zwischenzeit Blockade, Unsicherheiten in Planung
o Gefahr, dass die Details des NFA 2015 immer noch nicht bekannt sind.
2.4 Empfehlung der Steuerungsgruppe
Die Steuerungsgruppe hat sich an ihrer Sitzung vom 15. Februar 2011 in Konsequenz zu ihrem bisherigen Vorgehen für die Variante 1 mit Fusionsabstimmung im Juni 2012 ausgesprochen. Sie gibt dabei zu bedenken, dass es sich zum aktuellen Zeitpunkt nicht um die Weichenstellung pro oder contra Fusion handelt und dass auch bei der Variante 1, das heisst einem verzögerungslosen Vorgehen, das rasch für Klarheit sorgt, der Point of no return noch nicht überschritten wird, findet doch der endgültige Entscheid über die Durchführung der Fusionsabstimmung erst Anfang 2012 – und dies erst noch nach einer öffentlichen Vernehmlassung – statt.
3. Stellungnahmen
3.1 Regierungsrat Kanton Solothurn
An seiner traditionellen Aussprache mit dem Stadtrat vom 23. November 2010 sicherte der Gesamtregierungsrat ausdrücklich der Zielsetzung, der Agglomeration Olten – auch zum Nutzen des Gesamtkantons – mittels der geplanten Fusion zu verstärkter Bedeutung zu verhelfen, seine volle Unterstützung zu. Er forderte den Stadtrat auf, alles in seiner Möglichkeit Stehende zu tun, um dem Vorhaben rasch zum Erfolg zu verhelfen.
3.2 Kommission für Stadtentwicklung
Die Kommission für Stadtentwicklung sprach sich an ihrer Sitzung vom 10. März 2011 einstimmig für die Variante 1 aus, damit rasch Klarheit und Planungssicherheit entstehe. Zudem habe ihrer Ansicht nach der Zeitfaktor keine wesentlichen Auswirkungen auf den Entscheid für oder gegen eine Fusion.
4. Antrag des Stadtrates
Um den Schwung im bisherigen Fusionsprojekt mit den bereits involvierten Personen beizubehalten und um im Interesse aller Beteiligten rasch klare Verhältnisse zu schaffen, beantragt der Stadtrat dem Gemeindeparlament die Vorgehensvariante 1. Die Variante 3, das heisst der Abbruch des Fusionsprojektes, ist für den Stadtrat kein Thema.
5. Beschlussesanträge
5.1 Dem weiteren Vorgehen im Projekt Fusion Olten Plus gemäss Variante 1 wird zugestimmt.
5.2 Der Stadtrat wird mit dem Vollzug beauftragt.