1. Ausgangslage
Auf Antrag des Stadtrats ist im Nachgang zu einem Postulat von Balkac Yagbu Ramazan betreffend Neuregelung der Kommissionen vom 16. Dezember 2010 (Behandlung am 24. März 2011) durch das Gemeindeparlament am 29. September 2013 die Einsetzung einer Spezialkommission (SpezKo) für eine Totalrevision der Gemeindeordnung beschlossen worden. Diese ist am 27. November 2013 ernannt worden.
In diesem Zusammenhang sind folgende Vorstösse durch das Gemeindeparlament behandelt worden:
• Motion Doris Känzig vom 24. Juni 2013 betreffend Abschaffung Gleichstellungskommission (als Postulat überwiesen)
• Postulat Felix Wettstein vom 26. September 2013 betreffend Kompetenzen Ortsplanung (überwiesen)
• Motion Felix Wettstein vom 26. September 2013 betreffend Direktionszuteilung (als Postulat überwiesen)
• Motion Christian Werner vom 26. September 2013 betreffend Parlamentsverkleinerung (als Postulat überwiesen)
• Motion Christian Werner vom 30. Januar 2014 betreffend Defizitbremse (als Postulat überwiesen und abgeschrieben)
• Motion Christian Werner vom 30. Januar 2014 betreffend Steuererhöhungsbremse (abgelehnt)
• Motion Wolfgang von Arx vom 30. Januar 2014 betreffend WOV (abgelehnt)
• Motion GPK vom 25. September 2014 betreffend Ablauf Budgetierung Steuern und externe Rechnungsprüfung (überwiesen)
• Motion Arnold Uebelhart vom 23. September 2015 betreffend Prüfung der ordentlichen Gemeindeorganisation (abgelehnt)
Am 17. August 2015 hat die Spezialkommission einen Bericht und Antrag für eine Totalrevision der Gemeindeordnung an das Gemeindeparlament überwiesen. Anlässlich der Parlamentssitzung vom 23. September 2015 wurde Eintreten auf die Totalrevision abgelehnt. Gleichzeitig wurde ein überparteilicher dringlicher Antrag (Motion) überwiesen, welcher die Einsetzung einer nichtständigen parlamentarischen Kommission (SpezKo GP) forderte, welche in folgenden Punkten Teilrevisionen der Gemeindeordnung ausarbeiten sollte:
• Teilrevision I: Gemeindeparlament und Stadtrat
• Teilrevision II: Kommissionen
• Teilrevision III: Übrige Kapitel
Anlässlich der Parlamentssitzung vom 23. September 2015 sind zu folgenden Themenkreisen Anträge eingegangen:
• Reorganisation GP-Kommissionen (Christine von Arx) / Reorganisation ausserparlamentarische Kommissionen (Christine von Arx)
• Redaktionelle Änderung Gemeindeparlament in Stadtparlament (Wolfgang von Arx)
• Finanzhaushalt (SVP)
• Wahlbüro (Wolfgang von Arx)
• Beibehaltung Museumskommission (Museumskommission)
• Präambel (SP) / Zweckartikel (Christine von Arx)
• Beibehalten Beanstandungskommission (SP)
• Beibehalten Parteienförderung (SP)
• Beibehalten Gleichstellungsbestimmungen (SP)
• Fristen betreffend Veröffentlichung SR-/GP-Traktanden, Beschlüsse, Vorlagen (Christine von Arx)
Am 26. November 2015 wählte das Parlament Christine von Arx, Max Husi, Ernst Eggmann, Christoph Fink, Urs Knapp, Ruedi Moor und Felix Wettstein als Mitglieder der nichtständigen parlamentarischen Kommission (SpezKo GP). An der konstituierenden Sitzung vom 14. Dezember 2015 sind Christine von Arx als Präsidentin und Max Husi als Vizepräsident gewählt worden. Das Aktuariat wurde von Stadtschreiber Markus Dietler übernommen. Insgesamt hat die SpezKo GP fünf Sitzungen durchgeführt.
Da die Gemeindeordnung auf die Amtsperiode 2017/2021 in Kraft treten soll, musste der nun vorliegende Entwurf bis Ende Februar 2016 ausgearbeitet werden. Aufgrund des engen zeitlichen Rahmens hat sich die SpezKo GP dazu entschlossen, sich nur mit den Bestimmungen in Zusammenhang mit den politischen Behörden (Stadtrat, Gemeindeparlament, Kommissionen) und den notwendigen Anpassungen an übergeordnetes Recht zu befassen. Ausgangslage war dabei die bestehende Gemeindeordnung.
Entsprechend dem Auftrag hat sich die SpezKo GP dazu entschieden, dem Gemeindeparlament fünf Teilrevisionen der Gemeindeordnung vorzulegen, welche getrennt behandelt werden und über welche getrennt abgestimmt wird. Diese haben untereinander keinen Zusammenhang, d.h. Änderungen bei einer Teilrevision haben keinen Einfluss auf den Inhalt einer anderen Teilrevision. Geplant ist deshalb auch bei der Volksabstimmung voneinander unabhängige Vorlagen zu präsentieren.
2. Vorgehen
Gestützt auf § 73 und § 74 des Gesetzes über die politischen Rechte (GpR) und in analoger Anwendung von Art. 12 der Gemeindeordnung schlägt die SpezKo GP vor, bei der Teilrevision IV (Kommissionen) dem Volk zwei Varianten (Varianten b1 und b2) in einer Mehrfachabstimmung vorzulegen (Vorgehen wie bei einer Initiative mit Gegenvorschlag/Eventualantrag). Der Änderungsbedarf bei der Gestaltung v.a. der ausserparlamentarischen Kommissionen ist unbestritten. Umstritten ist hingegen die künftige Ausgestaltung des Kommissionswesens. Aus einem Teil der Vernehmlassungsantworten geht hervor, dass ständige ausserparlamentarische Kommissionen, welche nicht durch kantonales Recht vorgeschrieben sind, wegen ihren unklaren Kompetenzen und Aufgaben ineffektiv und überflüssig erscheinen. Aus einem anderen Teil der Vernehmlassungsantworten wird ersichtlich, dass ausserparlamentarische Kommissionen die politische Partizipation der Bevölkerung stärken. Wesentlich ist, dass die Aufgaben und Kompetenzen der ausserparlamentarischen Kommis-sionen genauer definiert werden. Durch eine Variantenabstimmung soll eine möglichst breite politische Diskussion ermöglicht werden. Zudem soll es der Bevölkerung möglich sein, ihre Meinung möglichst unverfälscht zum Ausdruck zu bringen. Die Stimmberechtigten müssen dadurch im Falle einer Abstimmung nicht zwischen der heute geltenden, unbestrittenermassen unbefriedigenden Lösung und einer radikalen Variante mit einer sehr weitgehenden Abschaffung der ausserparlamentarischen Kommissionen wählen.
Bei den Teilrevisionen I (Gemeindeparlament), II (Direktionszuteilung), III (Stadtrat), und V (notwendige Anpassungen an übergeordnetes Recht) erachtet es die SpezKo GP als ausreichend, wenn das Volk jeweils über eine Variante zum bestehenden Recht abstimmen kann. Die Teilrevision III (Stadtrat) fällt weg, falls sich das Parlament für die Variante 1 (identisch mit bestehender Gemeindeordnung) entscheidet, da sie keine Änderung des Reglements zur Folge hat. In der Teilrevision V (notwendige Anpassungen an übergeordnetes Recht) werden unbestrittene Anpassungen vorgenommen.
Eine Vorprüfung der vorgeschlagenen Änderungen durch das Amt für Gemeinden ist erfolgt.
3. Teilrevision I (Gemeindeparlament)
Die SpezKo GP erachtet mehrheitlich ein Gemeindeparlament mit 40 Mitgliedern als angemessen. Parlamente vergleichbarer Deutschschweizer Gemeinden haben ebenfalls diese Grösse. Durch eine Verkleinerung des Parlaments erhofft sich die SpezKo GP eine grössere Verbindlichkeit für die einzelnen Parlamentsmitglieder und eine gewisse Effizienzsteigerung. Andererseits wird gewährleistet, dass auch kleinere politische Gruppierungen im Parlament vertreten sind. Ebenso steht die Grösse von 40 Gemeindeparlamentsmitgliedern in einem sinnvollen Verhältnis zu den neu zu schaffenden zwei ständigen parlamentarischen Kommissionen (Geschäftsprüfungskommission und Finanzkommission) und dem Büro.
4. Teilrevision II (Direktionszuteilung)
Wie schon die SpezKo ist auch die SpezKo GP der Ansicht, dass es nicht notwendig ist, dass das Gemeindeparlament über die Zuteilung der Direktionen an die einzelnen Stadtratsmitglieder befindet. Dieser Grundsatz ist auch in der Vernehmlassung zur Totalrevision nicht bestritten worden. Hingegen muss die Einreihung der Verwaltungstätigkeit in Direktionen (Ressorts gemäss Gemeindegesetz) entweder nach § 98 Abs. 1 Gemeindegesetz in der Gemeindeordnung selber geregelt oder dann in der Gemeindeordnung ans Gemeindeparlament delegiert werden, welches im konkreten Fall die Verwaltungsorganisation im Rahmen der Geschäftsordnung des Stadtrates von Olten (SRO 122) genehmigt. Damit nicht bei jeder Änderung der Verwaltungsorganisation die Gemeindeordnung per Volksabstimmung abgeändert werden muss, schlägt die SpezKo GP dem Gemeindeparlament den Weg via Delegationsnorm vor. Da kein inhaltlicher Zusammenhang mit der Grösse des Gemeindeparlaments besteht, hat die SpezKo GP beschlossen, zu diesem Punkt eine separate Teilrevision zu beantragen.
5. Teilrevision III (Stadtrat)
Aus Gründen der Nachvollziehbarkeit legt die SpezKo GP hier zwei Varianten (5-köpfiger bzw. 3-köpfiger Stadtrat) vor, wobei die SpezKo GP klar die Variante 1 (5-köpfiger Stadtrat) favorisiert. Im Verlauf der Diskussionen hat sich gezeigt, dass aus praktischen Gründen ein 3-köpfiger Stadtrat in der Realität häufig nicht entscheidfähig sein dürfte. Schon allein mit den Absenzen infolge Ferien, Krankheit, Unfall etc. einzelner Stadtratsmitglieder wäre der Stadtrat handlungsunfähig. Gemäss § 26 Abs. 1 des Gemeindegesetzes (GG) sind Behörden nur beschlussfähig, wenn mehr als die Hälfte der Mitglieder oder Ersatzmitglieder, wenigstens 3 anwesend sind. Durch den Begriff “anwesend“ wird ausgedrückt, dass eine physische Anwesenheit gemeint ist. Entscheide auf dem Zirkularweg oder mittels fernmündlicher Übertragungen sind gesetzlich nicht vorgesehen. Zirkulationsbeschlüsse werden lediglich in der Praxis toleriert, wenn ein einfaches, unbestrittenes Geschäft zur Beschlussfassung vorgelegt wird, Einstimmigkeit herrscht und der Zirkulationsbeschluss an der nächsten ordentlichen Sitzung traktandiert und bestätigt wird. Dieselbe Interpretation ergibt sich auch aus Art. 31 Abs. 1 GG und Art. 44 Abs. 2 GO (Öffentlichkeit der Stadtratssitzungen). Die drohende Verhandlungsunfähigkeit des Stadtrats stellt ein grosses Risiko dar, welches nach Auffassung der SpezKo GP zu einer möglichen Effizienzsteigerung und Kostenersparnis durch einen 3-köpfigen Stadtrat in keinem Verhältnis steht. Zudem ist in einem 5-köpfigen Stadtrat besser gewährleistet, dass auch kleinere politische Gruppierungen oder unabhängige Kandidaten eine Wahlchance haben. Durch den Wegfall der Stadtpolizei und die Bildung einer Sozialregion sind nicht sämtliche Aufgaben in den Bereichen der öffentlichen Sicherheit und der sozialen Sicherheit weggefallen. Die entsprechenden Direktionen können nicht einfach ersatzlos aufgelöst werden, da einzelne Aufgaben bei der Stadt verbleiben (bspw. Feuerwehr, Marktwesen, überobligatorische Sozialhilfe).
6. Teilrevision IV (Kommissionen)
A. Ständige parlamentarische Kommissionen:
Die SpezKo GP schlägt dem Gemeindeparlament einstimmig die Bildung von zwei ständigen parlamentarischen Kommissionen vor, welche nach fachlichen Kriterien gebildet werden (Variante A2). Es soll dadurch eine Entflechtung der Aufgaben der heutigen GPK und deren Entlastung stattfinden. Neu wird eine Finanzkommission (FiKo) gebildet. So ist eine vertieftere Auseinandersetzung mit dem Budget, der Rechnung und dem Finanz- und Investitionsplan möglich, da in den entsprechenden Zeiträumen nicht noch „ordentliche“ Geschäfte geprüft werden müssen. Durch die Bildung einer entsprechenden 7-köpfigen Kommission wird einerseits eine effiziente Tätigkeit gewährleistet, andererseits können auch kleinere Parteien beteiligt werden. Die GPK behandelt weiterhin Geschäfte des Gemeindeparlaments. Neu soll sie mit Ausnahme des Budgets, der Jahresrechnung, des Finanz- und Investitionsplans und der persönlichen Vorstösse für sämtliche Vorlagen des Stadtrates an das Gemeindeparlament zuständig sein. Die GPK soll weiterhin aus 9 Personen bestehen. Dadurch wird eine breite politische Abstützung gewährleistet. Auch ist es möglich, die Oberaufsicht über die Verwaltung mit kleineren Subkommissionen auszuüben. Das Büro des Gemeindeparlaments befasst sich nur noch mit organisatorischen Fragen bezüglich der Tätigkeit des Gemeinde-parlaments, Vorberatung von Wahlgeschäften und der Genehmigung des Protokolls. Bei kommissionsübergreifenden Geschäften oder unklaren Zuständigkeiten entscheidet das Büro über die Behandlung. Es kann dabei einzelne Geschäfte auch beiden Kommissionen zuteilen (z.B. Bauprojekt mit grossen finanziellen Folgen).
B. Nichtständige parlamentarische Kommissionen:
Das Gemeindeparlament soll weiterhin die Möglichkeit haben, bei Bedarf nichtständige parlamentarische Kommissionen zu bilden (z.B. SpezKo GP).
C. Ständige ausserparlamentarische Kommissionen:
Die SpezKo GP erachtet es als sinnvoll, das Wahlbüro von bisher zwei auf eine Behörde zusammenzufassen und auf insgesamt 27 Mitglieder zu vergrössern. Damit geklärt ist, wer die Verantwortung für die Tätigkeit des Wahlbüros übernimmt, wählt das Gemeindeparlament einen Wahlbüropräsidenten/eine Wahlbüropräsidentin und einen Vizepräsidenten/eine Vizepräsidentin.
Bei den weiteren ausserparlamentarischen Kommissionen schlägt die SpezKo GP vor, den Stimmberechtigten eine Variantenabstimmung zu ermöglichen:
- Sie legt einerseits eine Variante vor, bei welcher mit Ausnahme der Baukommission und der Altstadtkommission, welche (in beiden Varianten) unverändert beibehalten werden sollen, sämtliche ausserparlamentarischen Kommissionen aufgelöst werden (Variante B1).
- In Variante B2 wird eine Neuordnung des Kommissionswesens vorgenommen: Aus 11 Kommissionen (Art. 58 und 61-70 GO) werden neu 5 Kommissionen gebildet, welche nach fachlichen Kriterien zusammengestellt worden sind. Die jeweiligen Kommissionen bestehen aus 7 Mitgliedern. Aufgabe dieser neuen ausserparlamentarischen Kommissionen ist die Beratung der Direktionen. Vorlagen ans Gemeindeparlament müssen ihnen zur Stellungnahme vorgelegt werden. Zusätzlich sollen sie unabhängig von aktuellen Vorlagen strategische Fragen behandeln und dem Stadtrat bzw. der Verwaltung entsprechende Inputs geben. Gleichzeitig können sie in diesem Rahmen Anträge an das Gemeindeparlament stellen. Sie können zudem Aktivitäten durchführen, sofern sie über ein eigenes Budget verfügen.
Die SpezKo GP schlägt mehrheitlich die Variante B1 vor.
D. Nichtständige ausserparlamentarische Kommissionen:
Das Gemeindeparlament soll weiterhin die Möglichkeit haben, bei Bedarf nichtständige ausserparlamentarische Kommissionen zu bilden (z.B. SpezKo).
7. Teilrevision V (notwendige Anpassungen an übergeordnetes Recht)
Hier handelt es sich um notwendige Anpassungen an das übergeordnete Gemeindegesetz sowie an das kantonale Sozialgesetz:
- Art. 20: Nach § 91 Abs. 2 Gemeindegesetz ist in der Gemeindeordnung festzulegen, ob die Ersatzmitglieder amten, wenn die ordentlichen Mitglieder verhindert sind oder Ausstandsgründe vorliegen, oder ob sie nur nachrücken, wenn während der Amtsperiode ein Sitz frei wird. Die derzeitige Formulierung liess dies offen.
- Gemäss neuem Rechnungsmodell HRM2 sind einheitlich die Bezeichnungen „Budget“ (statt „Voranschlag“) und Jahresrechnung (statt „Rechnung“) zu verwenden (u.a. Art. 23, 43, 74 und 75 Entwurf Revision GO).
- Art. 28 Abs. 3 muss an das Gemeindegesetz angepasst werden, weil nach § 39 Abs. 2 Gemeindegesetz bei offenen und geheimen Abstimmungen den Vorsitzenden der Stichentscheid zusteht und diese dabei das Recht haben, beim Stichentscheid anders zu stimmen als zuvor. In Abs. 5 muss zusätzlich das Gemeindegesetz aufgeführt werden, da die Thematik „Wahlen und Abstimmungen“ in den §§ 32 bis 40 des Gemeindegesetzes geregelt wird.
- Art. 32: Gemäss § 108 Gemeindegesetz müssen ständige Kommissionen in der Ge-meindeordnung definiert sein. Nichtständige Kommissionen können hingegen, gestützt auf § 109 Gemeindegesetz, vom Parlament bzw. von den Behörden situativ eingesetzt werden.
- Art. 49 wird gestrichen, weil die Verwaltungsbereiche, die auf die Grundsätze der wirkungsorientierten Verwaltungsführung ausgerichtet werden, in der Gemeindeordnung ausdrücklich aufgezählt werden müssten (§ 146bis Gemeindegesetz). Für allfällige Versuche hat das Amt für Gemeinden bisher gestützt auf § 137 Abs. 2 lit. b Gemeindegesetz) ohne Regelung in der Gemeindeordnung provisorische Genehmigungen erteilt.
- Art. 56: § 26 Abs. 1 des Gemeindegesetzes definiert die Beschlussfähigkeit von Behörden. Demnach müssen mehr als die Hälfte der Mitglieder anwesend sein, mindestens aber deren drei.
- Art. 72: Mit dem neuen § 135bis des Gemeindegesetzes (in Kraft getreten am 1.1.2016) ist das Kontrollsystem abschliessend geregelt. Der zweite Satz muss daher gestrichen werden. Dafür kommen zwei neue Absätze hinzu.
- Art. 76: Das Führen einer Pensionskasse gehört nicht zu den öffentlichen Aufgaben eines Gemeinwesens. Aus diesem Grund braucht es keine explizite Bestimmung in der Geschäftsordnung.
8. Beschlussesantrag:
I.
1. Der Verkleinerung des Gemeindeparlaments von bisher 50 auf neu 40 Mitglieder wird zugestimmt (Teilrevision I der Gemeindeordnung der Einwohnergemeinde der Stadt Olten, SRO 111).
2. Die Genehmigung der Direktionszuteilung durch das Gemeindeparlament wird aufgehoben (Teilrevision II der Gemeindeordnung der Einwohnergemeinde der Stadt Olten, SRO 111).
3. Die Verkleinerung des Stadtrats von 5 auf 3 Mitglieder wird abgelehnt (Teilrevision III der Gemeindeordnung der Einwohnergemeinde der Stadt Olten, SRO 111).
4. Der Bildung einer Finanzkommission zusätzlich zur Geschäftsprüfungskommission wird zugestimmt (Teilrevision IV, Variante A2, der Gemeindeordnung der Einwohnergemeinde der Stadt Olten, SRO 111).
5. Zur Frage der ausserparlamentarischen Kommissionen wird eine Mehrfachabstimmung zwischen der Variante „Altstadtkommission und Baukommission“ und der Variante „Altstadtkommission und Baukommission sowie 5 weitere ständige ausserparlamentarische Kommissionen“ durchgeführt (Teilrevision IV, Varianten B1 und B2, der Gemeindeordnung der Einwohnergemeinde der Stadt Olten, SRO 111).
6. Der Teilrevision V (notwendige Anpassungen an übergeordnetes Recht) der Gemeindeordnung der Einwohnergemeinde der Stadt Olten (SRO 111) wird zugestimmt.
7. Folgende parlamentarischen Vorstösse werden abgeschrieben:
a) Postulat Balkac Yagbu Ramazan vom 10. Dezember 2010 betreffend Neuregelung der Kommissionen
b) Motion Doris Känzig vom 24. Juni 2013 betreffend Abschaffung der Kommission für die Gleichstellung von Frau und Mann
c) Motion Felix Wettstein vom 26. September 2013 betreffend Balance zwischen Regierung und Parlament I: Direktionszuteilung
d) Motion Christian Werner vom 26. September 2013 betreffend Effizienzsteigerung und Kosteneinsparung durch Parlamentsverkleinerung
e) Überparteilicher Antrag (Motion) betr. Erneuerung der Oltner Gemeindeordnung mit drei Teilrevisionen
8. Die Teilrevisionen treten per 1. August 2017 in Kraft.
9. Der Stadtrat wird mit dem Vollzug beauftragt.
II.
Ziff. I. 1, 2, 4, 5 und 6 dieses Beschlusses unterstehen dem obligatorischen Referendum.