Im Rahmen der Besoldungsrevision erhielt der Stadtrat im Herbst 2008 den Auftrag, innert drei Jahren dem Gemeindeparlament eine Vorlage für eine Betreuungszulage als Ersatz für die Familienzulage zu unterbreiten. Nach der Rückweisung einer ersten Vorlage im Juni 2011 beantragt er dem Parlament nun eine Zulagenregelung, die sich an bewährte Vorlagen beim Bund und bei den SBB anlehnt. Die jährlichen Gesamtkosten reduzieren sich – abhängig selbstverständlich von den jeweiligen Gegebenheiten innerhalb des Personals – nach einer Übergangsfrist um voraussichtlich rund CHF 166‘000.00
Sehr geehrter Herr Präsident
Sehr geehrte Damen und Herren
Der Stadtrat unterbreitet Ihnen folgenden Bericht und Antrag:
- Ausgangslage
Derzeit beziehen 154 Personen eine Familienzulage, die derzeit pro Berechtigte/n monatlich CHF 338.15 beträgt; die Gesamtkosten für die Familienzulage betragen demnach aktuell (Stand Januar 2012) CHF 502‘465.80 pro Jahr.
Die Personalverordnung regelt die Familienzulagen heute wie folgt:
Art. 18g Familienzulagen (Art. 22f PR)
1 Familienzulagen werden ausgerichtet an Mitarbeitende der Stadtverwaltung, die
a) verheiratet sind oder
b) in eingetragener Partnerschaft leben oder
c) unverheiratet sind und
- für den Unterhalt von mindestens einem Kind aufkommen müssen oder
- Unterhaltsbeiträge für mindestens ein Kind leisten müssen oder
- im Sinne von Art. 328 ZGB Verwandte zu unterstützen haben, sofern sie für deren Unterhalt zur Hauptsache aufkommen müssen.
2 Die monatliche Familienzulage beträgt 325.90 Franken, basierend auf dem Indexstand 102,4 (Stand November 2007; Basis Dezember 2005).
3 Mitarbeitende können höchstens eine ganze Familienzulage beanspruchen. Sie wird anteilsmässig gekürzt, wenn sie kein volles Pensum leisten.
4 Es wird höchstens eine ganze Familienzulage ausgerichtet, wenn
a) zwei Mitarbeitende miteinander verheiratet sind oder in eingetragener Partnerschaft leben,
b) zwei unverheiratete Mitarbeitende für den Unterhalt von mindestens einem gemeinsamen Kind aufkommen, bzw. Unterhaltsbeiträge leisten müssen,
c) zwei Anspruchsberechtigte einen gemeinsamen Haushalt führen.
In diesen Fällen wird die Familienzulage im Verhältnis der Arbeitspensen aufgeteilt. Vorbehalten bleibt Art. 5. Leben zwei Anspruchsberechtigte im gleichen Haushalt, so können die beiden Teilpensen ganz an einen Anspruchsberechtigten ausbezahlt werden. Jeder Anspruchsberechtigte kann jedoch die anteilsmässige Auszahlung an sich selbst verlangen.
5 Wenn von zwei unverheirateten Mitarbeitenden die oder der eine für den Unterhalt von mindestens einem Kind sorgen muss und die oder der andere Unterhaltsbeiträge für das gleiche Kind leisten muss, erhält die- oder derjenige die Familienzulage, in deren oder dessen Haushalt das Kind lebt.
6 Der Anspruch auf Familienzulagen besteht nur, wenn die Mitarbeitenden nachweisen, dass nicht für den gleichen Haushalt oder Unterstützungsfall bereits eine Familienzulage oder ein ähnlicher Lohnbestandteil bezogen wird.
Im Rahmen der Besoldungsrevision für das Personal der Stadtverwaltung wurden auch die Zulagen thematisiert, darunter auch die bisherige Familienzulage, die nicht generell mit einer Betreuungsaufgabe gekoppelt ist und beispielsweise verheiratete gegenüber ohne Trauschein zusammenlebenden Paaren bevorzugt. Der Stadtrat beantragte damals die Abkoppelung einer allfälligen Neuregelung der Familienzulage von der Besoldungsrevision, da Besitzstandsregelungen bei den Besoldungen und Veränderungen bei andern Zulagen in Kombination mit einer Veränderung bei der Familienzulage in Einzelfällen zu einer Kumulation von negativen Veränderungen hätten führen können. Die politische Arbeitsgruppe, welche die Vorlage BesArbOl 3 begleitete, folgte diesem Antrag mit Beschluss vom 3. Juni 2008.
In seinem Genehmigungsbeschluss der Besoldungsrevision vom 23. Oktober 2008 beauftragte dann das Parlament den Stadtrat, „innert drei Jahren dem Gemeindeparlament eine Vorlage für eine Betreuungszulage als Ersatz für die Familienzulage zu unterbreiten, deren Gesamtkosten diejenigen der heutigen Familienzulage nicht überschreiten dürfen.“
2. Vorlage vom 30. Juni 2011
Bei der Umwandlung der heutigen Familienzulage gemäss Parlamentsauftrag in eine Betreuungszulage reduziert sich der Kreis der Bezugsberechtigten, da die Zulage künftig nicht mehr an einen Zivilstand und/oder eine Betreuungsaufgabe, sondern ausschliesslich an eine Betreuungsaufgabe gebunden ist sprich beispielsweise Verheiratete ohne Betreuungsaufgabe nicht mehr bezugsberechtigt sind. Derzeit (Stand Januar 2012) beziehen nur 66 der 154 für die Familienzulage Berechtigten auch eine Kinderzulage für insgesamt 104 Kinder. Nimmt man als Annahme 15 Berechtigte für die neue Betreuungszulage aus andern Gründen (z.B. Unterstützung von Partnern oder Verwandten) hinzu, bleibt man immer noch unter der Hälfte der heute Berechtigten bzw. auf der Hälfte bei Umrechnung in Vollpensen.
Wenn man den neu Berechtigten eine Betreuungszulage in der Höhe der bisherigen Familienzulage auszurichtet, fällt somit für rund die Hälfte der heute Berechtigten eine mit CHF 4‘057.80 pro Jahr bedeutende Zulage ersatzlos weg. Dies führt (insbesondere in den unteren Lohnklassen) zu einer markanten finanziellen Einbusse.
Der Stadtrat schlug daher in einer Vorlage im Juni 2011 dem Parlament vor, die finanziellen Auswirkungen der Veränderung für die Betroffenen abzufedern, indem ein Teil der heutigen Summe der Familienzulage in die Lohnskala eingebaut würde, das heisst die Funktionslöhne aller Lohnklassen parallel um einen für alle Lohnklassen solidarisch gleich hohen Fixbetrag angehoben würden. Dass davon alle Mitarbeitenden profitiert hätten, begründete er damit, dass mit 154 Personen ein sehr grosser Kreis der Mitarbeitenden zu den heute Berechtigten gehört.
In diesem Sinne beantragte der Stadtrat im Juni 2011 eine Erhöhung der Funktionslöhne um den (lohnklassenunabhängigen) Fixbetrag von CHF 1000, um diesen Teil der bisherigen Familienzulage auch für die Zukunft zu sichern; umgesetzt worden wäre dies per 1. Januar 2012 konkret dadurch, dass jeder individuelle Jahreslohn um CHF 1000 (für ein 100%-Pensum) und jeder Stundenlohn um CHF 0.50 erhöht worden wäre. Die (von der Anzahl der zu Betreuenden unabhängige) Betreuungszulage pro Berechtigte/n hätte sich dadurch gegenüber der bisherigen Familienzulage um diesen Betrag auf CHF 3037.40 (Stand 2011) reduziert.
Die Bezugsberechtigung für die neue Betreuungszulage wurde (in Präzisierung der heutigen Regelung für die Familienzulage) wie folgt definiert:
a. für minderjährige, für erwerbsunfähige und für in Ausbildung stehende Kinder gemäss Bundesgesetz über Familienzulagen.
b. wenn der Ehegatte oder eingetragene Partner bzw. die Ehegattin oder eingetragene Partnerin wegen Krankheit oder Invalidität an der Ausübung einer Erwerbstätigkeit dauernd gehindert ist und die Anspruchsbedingungen für eine volle Invaliditätsrente erfüllt.
c. wenn gegenüber einem oder einer nahen Verwandten wegen Bedürftigkeit von Gesetzes wegen eine Unterstützungspflicht besteht und regelmässig Beiträge in mindestens der Höhe der Betreuungszulage geleistet werden.
Mit 44:0 Stimmen bei 3 Enthaltungen wurde diese Vorlage an der Parlamentssitzung vom 30. Juni 2011 zurückgewiesen. Während der Kreis der neuen Berechtigten nicht bestritten war, wehrten sich die Parlamentsmitglieder fast einhellig gegen den beantragten Einbau von CHF 1000 in die Lohnskala, die einem Giesskannenprinzip gleich komme. Empfohlen wurde im Gegenzug eine differenziertere Ausschüttung der Betreuungszulage nach Anzahl Kindern, wie sie etwa der Bund oder die SBB kennen, sowie eine Fixzulage für die Betreuung von Ehegatten oder Verwandten. Unterschiedlich waren die Aussagen zu den Kosten, welche die neue Regelung verursachen dürfe, sowie zur Dauer und zu den Kosten einer Übergangsfrist: Während die einen die Notwendigkeit einer Übergangsfrist grundsätzlich bestritten, sprachen sich andere für eine dreijährige Übergangsfrist aus, die aus dem Restbetrag der Kosten zwischen bisheriger und neuer Regelung finanziert werden könne.
3. Erwägungen
Der Stadtrat kann den Überlegungen, wie sie in der Parlamentssitzung vom Juni 2012 geäussert wurden, mehrheitlich folgen. Er beantragt den Kreis der Bezugsberechtigten im gleichen Umfang wie in der Vorlage vom Juni 2011 zu belassen, das heisst Berechtigte für Kinderzulagen sowie Mitarbeitende mit anderen Betreuungsaufgaben. Er kann auch nachvollziehen, dass im Gegensatz zur ersten Vorlage die Anzahl der zu betreuenden Kinder berücksichtigt wird, da der Aufwand von einem zu zwei Kindern deutlich ansteigt, sich nachher aber wieder abflacht. Er hat daher zu Handen der Vernehmlassung bei Betriebskommission und Personalverbänden sowie Direktionskonferenz folgende Regelung vorgeschlagen:
In CHF (2012)
Erstes Kind Zulage in der Höhe der aktuellen
Familienzulage 4‘057.80
Ab 2. Kind Zulage pro Kind in der Höhe von 65% der aktuellen Familienzulage2‘637.60
Andere Betreuungsaufgabe Fixe Zulage in der Höhe von 35% der aktuellen Familienzulage 1‘420.20
Bereits in der ersten Vorlage diskutiert wurde die Frage einer allfälligen Abstufung der Betreuungszulage indirekt proportional zu den Lohnklassen. Eine solche würde dem Prinzip einer für alle Berechtigten identischen Zulage für eine definierte Leistung (analog beispielsweise zu Zulagen bei abweichender Arbeitszeit und Pikettdienst) sowie dem Gleichbehandlungsprinzip widersprechen. Auch die Familienzulage (bzw. Kinderzulage) gemäss Bundesgesetz über die Familienzulagen kennt denn auch keine solchen Abstufungen.
4. Übergangsregelung
Vermögensrechtliche Ansprüche von Beamten und Angestellten stellen in der Regel keine wohlerworbenen Rechte dar. Nach konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts wird ein öffentliches Dienstverhältnis durch die jeweilige Gesetzgebung beherrscht, insbesondere auch die vermögensrechtliche Seite. Letztere macht dieselbe Entwicklung mit, welche die Gesetzgebung erfährt. Gemäss Rechtsprechung ist es nicht abwegig, wenn das Gemeinwesen die Besoldungsausgaben mit seinen finanziellen Leistungsmöglichkeiten in Einklang bringt. Der Grundsatz von Treu und Glauben kann gegenüber Gesetzesänderungen nicht unbesehen angerufen werden (zum Ganzen BGE 101 Ia 443).
Zur Abfederung negativer finanzieller Auswirkungen im Einzelfall hat der Stadtrat dennoch angesichts des doch erheblichen Umfangs der bisherigen Betreuungszulage und des beachtlichen Kreises von bisher für die Familienzulage Berechtigten, welche nicht für die neue Betreuungszulage berechtigt sind, zu Handen der Vernehmlassung bei Betriebskommission und Personalverbänden sowie Direktionskonferenz eine Überführungsregelung beantragt. Er wurde darin auch in der Diskussion an der Parlamentssitzung vom 30. Juni 2011 bestärkt, wo von Seiten der GPK eine dreijährige Übergangsfrist mit degressiven Beiträgen für diejenigen Mitarbeitenden vorgeschlagen wurde, die künftig nicht mehr berechtigt sind. Damit könnten Härtefälle entlastet werden und könnten sich die Betroffenen mittelfristig auf die neue Situation einstellen.
Der Stadtrat hat daher folgende Übergangsregelung beantragt:
- Jahr nach Inkraftsetzung der neuen Regelung 100% der bisherigen Familienzulage
- Jahr nach Inkraftsetzung der neuen Regelung 65% der bisherigen Familienzulage
- Jahr nach Inkraftsetzung der neuen Regelung 35% der bisherigen Familienzulage
Ab 4. Jahr nach Inkraftsetzung der neuen Regelung 0% der bisherigen Familienzulage
5. Finanzielle Auswirkungen (Stand Januar 2012)
Anzahl Kosten
- Kind 66 215‘300
Weitere Kinder 42 89‘100
Weitere zu betreuende Personen (Schätzung) 15 17‘100
Total 321‘500
Zum Vergleich: heutige Kosten der Familienzulage 502‘466
Zusatzkosten Übergangsregelung 1. Jahr 288‘100
Zusatzkosten Übergangsregelung 2. Jahr 187‘265
Zusatzkosten Übergangsregelung 3. Jahr 100‘835
6. Stellungnahmen
6.1 Personalverbände und Betriebskommission
Die Betriebskommission und die Personalverbände haben in ihrer gemeinsamen Stellungnahme vom 5. April 2012 darauf aufmerksam gemacht, dass durch die geplante Neuregelung die Stadtkasse zu Lasten der Mitarbeitenden der Stadt Olten entlastet werde. Sie stellten zudem folgende Anträge:
- Erhöhung der Zulage für die Betreuung bzw. Unterstützung von Partnern oder Verwandten von monatlich CHF 118.35 auf monatlich CHF 200.
- Keine Anpassung der Zulage an das Arbeitspensum, ausser wenn der oder die betroffene Mitarbeitende auch noch bei einem anderen Arbeitgeber eine solche Zulage bezieht.
- Dreijährige Übergangsregelung ohne degressive Abstufung.
6.2 Direktionskonferenz
Die Direktionskonferenz stimmte an ihrer Sitzung vom 30. März 2012 der zur Vernehmlassung freigegebenen Vorlage „Betreuungszulage, Personalreglement, Teilrevision“ mit einer dreijährigen Übergangsfrist nach der Einführung per 1. Januar 2013 zu.
6.3 Fazit des Stadtrates zu den Stellungnahmen
Eine dreijährige Übergangsregelung ohne degressive Abstufung würde für Mehrkosten gegenüber den vom Stadtrat zu Handen der Vernehmlassung beantragten Kosten von ca. CHF 100‘000 im Jahr 2 und CHF 180‘000 im Jahr 3 sorgen. Der Stadtrat lehnt diesen Antrag von Betriebskommission und Personalverbänden aus Kostengründen, aber auch im Sinne der angestrebten Überführung in ein System, in dem nur noch Berechtigte für Kinderzulagen sowie Mitarbeitende mit anderen Betreuungsaufgaben eine Zulage erhalten, ab. Zudem betrachtet er die Anpassung der Zulage an das Arbeitspensum als angemessen; im andern Falle – bei dem zudem ein administrativer Aufwand entstünde für die Überprüfung, ob wirklich ausschliesslich bei der Einwohnergemeinde Olten solche Zulagen bezogen werden – wäre ein Mehraufwand von ca. CHF 80‘000 pro Jahr die Folge.
Hingegen kann der Stadtrat dem Antrag folgen, dass die Zulage für die Betreuung bzw. Unterstützung von Partnern oder Verwandten erhöht werden soll, und beantragt dem Parlament denselben Ansatz für diese Zulage wie für die Zulage pro Kind ab dem 2. Kind in der Höhe von 65% der aktuellen Familienzulage.
Die vorgeschlagene Regelung lautet daher:
In CHF (2012)
Erstes Kind Zulage in der Höhe der aktuellen
Familienzulage 4‘057.80
Ab 2. Kind Zulage pro Kind in der Höhe von 65% der aktuellen Familienzulage 2‘637.60
Andere Betreuungsaufgabe Fixe Zulage in der Höhe von 65% der aktuellen Familienzulage 2‘637.60
Dadurch entstehen gegenüber den in der Vernehmlassungsvorlage aufgezeigten Kosten Mehrkosten bei der angenommenen Anzahl von 15 Berechtigten von CHF 14‘700. Die Kosten belaufen sich daher total auf CHF 336‘200, das sind rund CHF 166‘000 pro Jahr weniger als die bisherige Familienzulage:
Anzahl Kosten
- Kind 66 215‘300
Weitere Kinder 42 89‘100
Weitere zu betreuende Personen (Schätzung) 15 31‘800
Total 336‘200
Zum Vergleich: heutige Kosten der Familienzulage 502‘466
Zusatzkosten Übergangsregelung 1. Jahr 288‘100
Zusatzkosten Übergangsregelung 2. Jahr 187‘265
Zusatzkosten Übergangsregelung 3. Jahr 100‘835
Beschlussesantrag:
- Die Teilrevision von Art. 22f Abs. 1 und 22h Ziff. c Personalreglement (SRO 131) gemäss Anhang wird genehmigt. Sie tritt nach Genehmigung durch den Regierungsrat per 1. Januar 2013 in Kraft. Der Stadtrat wird beauftragt, die Personalverordnung entsprechend anzupassen.
2. Der Stadtrat wird mit dem Vollzug beauftragt.